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截至2009年底,我國耕地總數為18.26億畝,已接近18億畝的紅線。人均耕地更是不足1.5畝,不到世界平均水平的1/2、發達國家的1/4,只有美國的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。我國可以利用的土地資源並不豐富。
與此同時,許多地方粗放式的土地利用方式仍在繼續。在18億畝耕地紅線和國家收緊新增建設用地審批的壓力下,各地又通過佔補平衡、集中居住等變通方法獲取土地。
住建部副部長仇保興前不久指出,佔補平衡的原則是佔用多少耕地就要補多少,但補的耕地基本都是通過山上開荒來實現。許多山區淺薄的土層一旦失去植被保護造成流失,幾百年都難以恢復,而且這樣補充的耕地與被佔用的耕地在質量上不可同日而語。
黨國英則認為,雖然現在的耕地面積在保障糧食安全上不存在問題,但從社會經濟可持續發展的角度看,耕地不嫌多,只嫌少。『目前糧食高產主要是依靠化肥、農藥,依靠地表水和地下水灌溉,為此,我們付出了極大的環境代價』。
近年來,由於過量抽采地下水,我國沿海地區海水入侵淡水含水層的現象屢屢發生,從北向南已經涉及遼寧、河北、山東、廣西、海南等多個省份。同時,我國也成為世界上使用化肥、農藥數量最多的國家。化肥年使用量4637萬噸,按播種面積計算達40噸/平方公裡,遠遠超過發達國家為防止化肥對土壤和水體造成危害而設置的22.5噸/平方公裡的安全上限。
『如果我們的耕地多,就可以少用化肥、農藥,少灌溉,甚至輪種、休耕,這樣既能保障糧食的數量安全,也能保障糧食的質量安全,促進經濟社會可持續發展。』黨國英說。
土地制度亟待深化改革為了確保糧食安全,守住18億畝耕地紅線,我國實行了世界上最嚴格的土地政策。然而效果並沒有預期那麼好。『現在來看,保護耕地就中央及相關部委有積極性,地方政府甚至農民都沒有積極性。』黨國英說,這表明我國土地制度在設計上存在問題。
對此,他提出兩個具體的改革建議。
一是『管住規劃,放開產權』。在規劃法律化、民主化的基礎上,確保規劃執行,然後『放開產權』,讓土地使用權永久化、物權化,而使用權可以有國家的,集體的,也可以有個人的。這樣,城市建成區的土地所有制形式就不必一律搞成國家所有。
二是進一步確定公共利益征地的邊界。只能因部分重要公共利益的需要,纔可強制征地,且議價要依市場價。並用列舉法對重要公共利益進行界定,如國防設施、高速公路、鐵路、城市主要道路、公立學校、公立醫院、公共安全等設施的佔地,纔屬於重要公共利益需要的佔地。其他如綠地、濕地、圖書館、博物館、一般性政府辦公樓等,即使是公共利益的需要,也要走市場化的路子。
『只有以更加市場化的手段,調動各方面集約利用土地的積極性,纔是解決問題的根本方法。』黨國英說。