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一方面是『極稀缺』,另一方面是『大浪費』,目前我國土地利用正面臨這一悖論。國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史反復強調,我國土地國情可以概括為兩點,一是資源極度稀缺,二是利用嚴重浪費。要突出重圍,必須徹底打破土地利用『極稀缺大浪費』格局。
國土資源部在全國『土地日』之際提供的材料表明,目前我國城鎮發展戰略與城鎮資源環境容量不相協調。在很多地區,脫離實際的大規劃不僅加速了土地佔用,而且造成建設用地低效利用。統計顯示,全國城市人均建設用地高達133平方米,大大超過發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的水平。在此情況下,必須堅決貫徹土地管理法、黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》以及國務院《關於促進節約集約用地的通知》等法律法規和政策文件強調的最嚴格的節約用地制度,科學管理城鎮建設用地,堅決防止加快城鎮化過程中的『攤大餅』傾向。
打破『極稀缺大浪費』土地利用格局,必須堅決推進土地有償使用制度改革,不斷擴大有償使用范圍。要加強經營性基礎設施有償使用成本測算,最終目標就是按照國務院要求,今後除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續以劃撥方式取得土地外,對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施、城市基礎設施以及各類社會事業用地要積極探索實行有償使用,對其中經營性用地先行實行有償使用。
沒有規矩,不成方圓,當前滯後的節約集約用地相關標准和規程研究必須快步跟上。1989年至今,我國陸續編制並頒布實施了22個行業的28項工程項目建設用地指標,在國內國際產業結構調整劇烈並行情況下,要不斷加強研究,針對產業結構調整、產業轉移最新動向,早日建立覆蓋國民經濟全行業的標准體系。
浪費土地形式多樣,閑置土地是最突出的一種。根據國土資源部最近公布的查處結果,政府原因閑置用地竟佔到所有掛牌督辦案例的一半還多,群眾意見很大。政府原因閑置用地,有因拆遷、征地難不能如期交地的,有城市規劃調整、政府承諾基礎設施配套不到位的,還有已供應土地產權不清等因素。對此既要區別對待,更要發揮國家土地督察機構的作用,堅決扭轉閑置土地問題上『因政府原因、不做處罰』的難看局面。
打破『極稀缺大浪費』土地利用格局,一個根本途徑是加強節約集約用地狀況評價考核。修訂《建設用地節約集約利用潛力評價規程》,明確城鎮建設用地潛力評價技術路線。國土資源部、國家發展改革委、國家統計局以及相關的人事、組織部門要制定《單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗評價考核辦法》等,把節約集約用地的戰略目標,落實為具體的、可問責的領導乾部責任。
堅決控制城鄉建設用地擴展邊界13日召開的國務院常務會議審議並原則通過了《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》。圍繞到2010年和2020年全國耕地保有量分別保持在18.18億畝和18.05億畝的目標,綱要強調重點加強對城鄉建設用地擴展邊界的控制,抓住了我國當前土地利用問題的一個癥結。
由於建設用地缺乏明確的邊界控制,我國城市建設蠶食耕地現象日趨嚴重。目前,我國城鎮人均建設用地規模已經高於國際平均水平,動輒數十平方公裡甚至上百平方公裡的征地,導致大量耕地被侵佔和閑置浪費。與此同時,我國農村人均建設用地更是大大高於世界平均水平。南方地區農村居住點分散,北方地區『空心村』多,土地浪費現象十分突出。
一旦城鄉建設用地邊界失控,堅守18億畝耕地紅線的目標將會落空。目前,我國人均擁有耕地面積排在世界190多個國家和地區的110位以後。最近10年,全國新增建設用地佔用耕地3418.9萬畝。按現有人口增長和佔用耕地速度計算,10年或20年以後,我國人均耕地會減少四分之三。在我國人口不斷增加、糧食供需處於緊平衡狀態的情況下,控制城鄉建設用地擴展邊界的重要性不言而喻。
應當看到,控制城鄉建設用地擴展的邊界,不僅不會影響城鄉建設發展,反而會使城鄉建設真正走上集約節約發展之路。目前,我國城市土地40%以上屬於低效利用,5%處於閑置狀態,城鎮化建設用地潛力巨大;各種開發區和工業園區土地利用效率低,再利用開發潛力很大;我國農村居民點建設用地總量數倍於城鎮建設用地,通過遷村並點、治理空心村、退宅還田,節地潛力大。此外,我國公路、鐵路、水利建設工業用地也有很大的潛力可挖。
只要我們堅持走中國特色城鎮化道路,按照統籌城鄉、布局合理、節約用地、功能完善、以大帶小的原則,主動迎接集約節約用地的深刻變革,不僅能實現城鄉協調發展,而且能確保我國耕地保有量控制在國家規定的范圍內。