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現行土地制度對住宅市場有三大影響
林家彬認為,現行的土地制度對住宅市場產生了三大影響,一是刺激地方政府經營土地,推動房地產熱;二是集體土地非法入市,給住宅市場帶來混亂和風險;三是住宅供給渠道單一,難以滿足巨大的社會需求。
在現行土地制度下,一方面,土地及其相關收入是地方政府財政收入的重要來源,另一方面,農地的取得成本低,而轉為城市用地的預期收益又很高,導致各城市政府熱衷於以經營土地為核心內容的『經營城市』,謀求土地收益的最大化。同時,土地也是地方政府招商引資的重要手段,地方政府一般以『成本價』向企業供地,有的地方甚至以低於土地成本甚至『零地價』供地。其結果,僅有佔15%?20%的商業、房地產等經營性用地以『招、拍、掛』方式出讓,使得地方政府采用『飢餓式供地』等方式千方百計抬高這部分土地的出讓價格,從而推動了住宅成本的上昇。
另外,現行土地制度對城市政府擴大拆遷規模也具有激勵作用。擴大拆遷規模,一方面可以獲得優等區位土地的級差地租,另一方面可以制造被動需求,提昇二手房和城市周邊區域低等價位住宅的價格,使房地產熱進一步昇溫。
還有,為了顯化土地收益,轉移土地儲備風險,地方政府往往縱容房地產開發商大量囤積土地和改變土地用途。對於開發商而言,如果地價上漲快,就會願意通過囤積土地獲取利潤,如果房價上漲快,就會願意通過囤積房源獲取利潤,這兩種行為取向都會刺激房價的進一步攀昇。
雖然在現行法律制度框架之下,農村集體土地不允許直接進入市場,也不能轉為城市建設用地,但在巨大利益的誘惑下,一些地方打著『生態農莊、田園別墅』等各種名目的、建於集體土地之上的住宅大批入市。
房產和地產在法律事實認定上具有不可分割的屬性,由於非法入市集體土地的產權合法性得不到法律的承認,從而使得附屬於土地的房產難以得到法律應有的保護。無論是購房消費者還是非法利用集體土地的企業,他們的財產權益始終面臨極大的風險:其一,所購房產無產權,不能合法轉讓,投資者想要收回投資便失去了合法的渠道;其二,一旦土地出讓方違約,土地使用權轉讓合同即屬無效合同,土地受讓方的合法權益將無法得到法律保護;其三,最壞的結果,土地出讓方、『開發商』或工程承攬方等一旦陷入財務危機,土地受讓方依法可以主張返還房款、地價款並能得到法院支持,但由於被告方難有任何財產可供執行,實際上判決對於土地受讓方來說,很難起到補救的作用。況且房產與地產價值巨大,如此巨大的財產價值處於缺乏法律保護的狀態,很容易成為引發社會矛盾的誘因。
土地制度制約中國房地產的供給方式
一般來說,各國的住宅供給都有三個渠道:市場供給、政府供給和居者自建。市場供給的對象為社會中的中、高收入群體;政府供給主要保障社會低收入群體的住房需求;自建房(自建房有兩種形式:一種是自主籌建(self-promotion),就是居民們並不親自參與住房建造,另一種是自主建造(self-building),就是居民自己承擔了大部分的建造工作。雖然在各國住宅政策體系中的地位不均,但需求群體一般都是城市郊區收入水平中等偏下的勞工階層或農村居民。
中國目前的住宅供給渠道可以概括為?城市住宅市場供給,農村住宅自建為主,沒有形成多層次的住宅供應體系。而這一點又與現行的土地制度有密切的聯系。
城市土地國家所有,住宅用地只有70年使用權,這是城市住宅開發必須面對的制度背景。這就決定了政府作為國有土地所有權的代表,可以從土地獲得、城市規劃、環境保護、配套設施等各方面對住宅開發進行管制,在這個管制鏈條中,任何一個環節的脫節都會導致開發的整體失敗。從而使得住宅生產的制度門檻很高,個人或非專業組織很難成為城市住宅的供給主體。《中華人民共和國城市房地產管理法》第二條明確規定:所有國有土地上的建房和基礎設施建設都屬於房地產開發。而開發就涉及到資質問題,這在一定程度上就相當於否定了城市自建房的合法性。即使自建房人自行融資,委托開發商管理整個流程,也無法規避法律體系的限制:開發商將土地使用權出讓給自建房人是違法行為,開發商如果無法開發的話,土地將由政府收回,通過『招拍掛』的方式進行公開出讓;即使自建項目按照商品房開發模式運作,根據規定,開發商必須拿到預售證後纔能進行預售,此前收取自建房人籌措的土地出讓金無疑是違規行為。另外,在缺乏擔保的情況下,城市自建房也無法取得銀行系統的信貸支持,其生存、發展的基礎十分脆弱。總而言之,各國政府對自建房的態度『從反對到有監管的支持,大多情況下是默然』,中國政府的態度目前雖然並不明朗,但傾向於是『反對』的。
另一方面,在住宅保障體系尚未健全的情況下,中央政府也希望利用土地所有者的身份,鼓勵住宅供給,解決中低收入群體的住房需求,從而形成了具有中國特色的『經濟適用房制度』。經濟適用房是政府提供政策優惠,限定建設標准、供應對象和銷售價格,具有保障性質的政策性商品住房。其福利性質體現為:國家對其免收地價,且減免相關稅費。但在實際操作中,由於地方政府將批租土地收益作為一大財源,使得經濟適用房建設明顯偏少,遠遠滿足不了社會的需求。有關統計數據顯示,1998?2003年全國城鎮地區竣工住宅面積約33億平方米,其中經濟適用住房為4.77億平方米,僅佔6.9%。而且不少地區的一些所謂經濟適用住房,單套建築面積明顯過大,有的甚至超過了200平方米,顯然不是為中低收入家庭准備的。上述6.9%的數字還有較大水分。另據國家統計局2005年發布的兩組數據,上半年全國經濟適用房投資204億元,同比下降14.6%,而同期全國完成商品住宅投資4147億元,同比增長21.3%。
針對近年來部分城市住宅價格上漲過快、低收入群體的住房困難成為突出的社會問題這一現實,中央政府最近已經明確,將盡快建立和完善以廉租住房制度為核心的住房保障體系。
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