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學術沙龍
5月27日,國務院轉發了國家發改委《關於2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》,首次提出在全國范圍內實行居住證制度。而作為戶籍制度改革的內容之一,居住證制度目前已在一些城市實行。居住證制度的實行究竟有何意義?又面臨著哪些問題?本報記者日前采訪了中國人民大學經濟學院教授陶然、中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞。
策劃:譚敏
文:本報記者趙琳琳
居住證是戶籍制度改革的過渡
廣州日報:如何看待此次國務院文件首次提出在全國范圍內實行居住證制度的意義?它與真正的戶籍制度改革的差別在哪裡?
陶然:實行居住證制度可看做是向戶籍制度改革的過渡,推進戶籍制度改革,讓在城市裡工作和生活的大量流動人口能夠定居下來,實現流動人口的自由遷移。比如,流動人口在當地工作和生活一定時間,可以獲得居住證,並能夠享受到子女就學的部分優惠條件。但是它和戶籍制度改革還有差別。
至於其與戶籍制度改革的最大差別,還要對此政策的最後操作層面進行觀察,包括觀察各地方出臺的具體政策措施。比如,在一些地方,流動人口獲得了居住證還沒有戶口,孩子可以在當地就讀小學、初中,卻無法讀高中和考大學。此外,獲得了居住證是否就能享受當地的廉租房和經濟適用房。
唐鈞:此次居住證制度改革,關鍵要看是否能在流動人口享受福利待遇的改革方面取得實質性突破。
大家都在討論戶籍改革,但不同的討論者所講的最終目的有所不同。比如,一些部門所講的戶籍改革目標,主要針對的是目前流動人口多、人戶分離情況而言,希望通過戶籍制度的改革真正實現一種屬地管理模式。
而老百姓口中的戶籍制度改革,實際上是要取消城鄉差距。無論是農村人還是城裡人應該享受一樣的福利待遇,這也是我們所講的戶籍制度改革的根本目的。另外,地方政府講的戶籍制度改革,有可能更多的是針對農民的土地。因此,就居住證而言,如果其實施後的效果能夠更貼近老百姓的想法,居住證制度的實施就很有意義。
要讓流動人口分享福利
廣州日報:是否能說,此次居住證制度的改革,實現的將是一種有條件的福利待遇的放開?
陶然:是有條件的放開一些福利,這種放開是有限的。我們現在需要的改革是讓更多流動人口擁有城市戶口,居住證制度的實行是向這個方向邁開了一步,但這一步還不完全夠,它只能說是戶籍制度改革的一個前奏。目前,戶籍制度最主要的功能是對應一些福利,主要包括城市低保、子女平等就學權、享受政府提供的廉租房或經濟適用房等。
唐鈞:如果居住證能夠更多的和流動人口在當地享受的福利待遇掛鉤,那麼它將比暫住證的功能更前進了一步,有點類似於美國『綠卡』的功能,流動人口可在當地長期居住工作,享受和當地人同樣的福利待遇。就居住證對流動人口的意義而言,在諸多福利中,子女教育問題是比較現實的。
實際上,也可以理解為何此次是加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策,因為大城市一下子完全開放戶籍有困難,目前,我們還無法做到全國各地的社會福利完全一樣,如果這些福利不再和戶籍相關聯,而是來者就可享受,那麼,可能有大批流動人口為了享受大城市的福利而湧入,這會造成一定的混亂。當然,我們希望居住證制度能夠更多的與和民生相關的福利待遇掛鉤。
廣州日報:此次居住證制度的實施,最核心的問題是什麼?
陶然:其實,是不是叫居住證沒有關系,最關鍵的是要給流動人口子女提供到城市公立學校讀書的機會,給他們提供條件較好的住房,不是說讓他們一定要去買房,而是至少能有稍微體面一點、比較便宜的租房,這些實在的優惠措施更重要。
南方一些地方的外來人口多居住在城中村,現在不少地方開始進行城中村改造,我想,這些改造需要防止一個問題,就是不要都變成商品房地段,最好在改造的同時,為流動人口留下可以繼續租住而條件又有所改善的地方。如果這些地方都拆除了,那麼,原來居住在城中村的人往何處去,這是政府需要考慮的問題。所以,我想說,叫暫住證、居住證不重要,最關鍵的是如何把對城市戶口居民提供的福利讓越來越多的流動人口能夠享受,這更重要。
大中城市的改革難度更大
廣州日報:你認為,關於居住證制度的實施還面臨哪些難點?
陶然:難點來自兩個方面。其一,取得居住證本身是否需要很高條件,使那些已經在城市裡工作很久但是教育水平達不到的人無法獲得;其二,拿到居住證後還要多久纔能獲得戶口,拿到戶口是否還需要很高的條件。如果獲得居住證的條件由地方政府設定,政府設定的條件又比較高,或者說即使拿到居住證想要拿到戶口還需要很多條件或很長時間,那麼居住證的意義就會打折扣。
另外,就居住證制度改革到戶籍改革而言,目前,中央提出的主要是針對中小城市,實際上我國的大中城市吸收了很多流動人口,在大中型城市生活工作的流動人口即使獲得了居住證,要想進而獲得當地城市戶口可能會更難。
唐鈞:目前,最需要解決的問題是福利待遇如何落實。居住證制度的實施在教育方面的考慮可能會比較明顯,在醫療方面的考慮也會有所進步,而養老的問題最重要的是轉移接續的問題。
居住證制度需要地方財力支橕
廣州日報:如何看待此次居住證制度實施的前景,會很樂觀嗎?
陶然:就前景而言並不是非常樂觀。因為這項改革對應的是城市政府應給流動人口提供的一些基本公共服務,比如子女就學或住房。這是需要政府財力支橕的,地方政府究竟能否提供這些服務很難講。
就居住來看,目前的房價已經超出了大部分一般城市居民的收入水平,更不用說流動人口,而目前並沒有很強的激勵措施來使政府提供更多的經濟適用房和廉租房給本地低收入者,更不用說將這些房屋提供給外來人口,不改變現有發展模式,這些問題就很難解決。
但是,有一些好的辦法可以采取,比如,在城中村改造過程中,留出一部分土地交給農民開發高層出租房屋,那麼,出租房的供給增加,流動人口可以租得起房住,這有助於在城中村改造後,流動人口還能有一個較體面、價格還不太高的住所。我想,這比名字的改變更有實質意義,要避免居住證制度的概念化。
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從『高門檻、一次性』過渡到『低門檻、漸進式』
國務院發展研究中心社會發展研究部最近完成的一項課題認為,當前戶籍改革應該遵循權利義務對等的原則,使原來的『高門檻、一次性』,過渡到『低門檻、漸進式』地獲得權益。即只要滿足最低的居住條件,就可以辦理居住證,享受與原戶籍人口同等的選舉權和就業權,同等參加社會保險的權利,以及免費享受義務教育和基本免費的初級衛生保健;而被選舉權以及最低生活保障、保障性住房等社會救助的享受資格,要具有一定社保參保年限或繳稅年限纔可獲得;在一些大城市和特大城市,部分與戶籍掛鉤的特殊行業就業資格、參加高考資格,可以通過更合理的替代性管理手段,有條件地放開。(中青)
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