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包括北京、鄭州在內的很多地方,成片隨城中村改造和新村建設拔地而起的小產權房,令政府有關部門極爲頭疼。如硬性強拆,勢必引發包括購房者在內的各方劇烈的矛盾衝突;如補辦手續將之合法化,又無相應法律依據,同時也會令跟風者紛紛效仿,形勢更難控制。
周其仁教授10多年來一直跟蹤研究農村集體土地產權制度變革。在他看來,勢如野火燎原的小產權房所引發的尷尬,實際是現有的土地產權界定不清、土地流轉制度被高度扭曲所導致的一種怪現象。
上世紀90年代到江蘇省崑山市陸家鎮車塘村的一次調研,至今令周其仁印象深刻。本是個農業縣的崑山設立崑山經濟技術開發區,1992年開始,臺商、外資蜂擁而至開辦企業,此前不值錢的土地價格隨之飆升。
車塘村毗鄰開發區。該村党支書告訴周其仁,村裏一畝地種稻谷、油菜,一年也就收800餘元,而政府徵用農民的耕地再轉租給外商,一畝地一年租金就有6000多元,如果出讓,更是高達每畝20多萬元。可是這些錢跟農民沒太大關係,當地農民的土地被國家徵用,補償最多也就每畝2萬元。
轉機出現在1996年年底,陸續有臺商登門要求党支書蓋標準廠房出租。這位党支書知道,政府徵地轉手出讓是合法的,農民要做同樣的事情就得面對土地管理法的限制。
撓破腦袋,党支書想出了一個他認爲既不違法、又能讓農民分享土地增值的辦法。他組織村民到處買土填平了村頭村尾的爛泥塘和溝渠,“復墾”出一部分農地。按照政策,“復墾”的土地可以申請建設用地指標。次年該村一共“復墾”曲線圈地得到40畝建設用地出租。
至2001年12月,車塘村已有105戶村民發起成立了9個“投資協會”,總投資679萬元,建成了15棟標準廠房、兩座打工宿舍樓、一座農貿市場和66間商用店面。3年後,整個崑山市已有1600餘戶自發加入各種以開發非農土地爲目的的合作組織,投資總額超過6000萬元。
那位党支書當年的創舉引發的現象,後來被各方研究者稱爲“崑山模式”,被視爲在農村集體土地使用權流轉方面的創新之一。儘管該創新一直存有爭議,至今未被寫入國家任何一部法律法規。
在周其仁看來,以各種名目將農村集體土地騰挪出來修建小產權房,與上個世紀發生在崑山以及廣東南海的類似變革有異曲同工之處。
土地管理法規定,農地轉爲非農業建設的唯一合法途徑就是:必須完成從土地集體所有制向國家所有的轉變。
換句話說,國家壟斷了將農村集體土地轉爲國有,以及進入二級土地市場交易的唯一渠道。但在這個轉換過程中,土地進入二級市場時,得以市場價格交易,地方政府獲得鉅額收入,但僅按不合理的極低標準給予農民徵地補償。很多時候,由於剋扣截留,實際到農民手中的徵地補償款遠遠低於事先承諾或者法律法規的規定。同時,手中掌握土地批租大權的一些官員,則利用手中的權力大肆尋租,導致土地批租領域裏腐敗現象頻發。同時,農戶的土地轉讓權卻得不到現行法律的承認。
周其仁認爲,正是上述扭曲的制度,導致一些農村集體組織和農民想方設法自行出租轉讓集體土地使用權,避免土地被地方政府徵用的風險。
上世紀90年代發生在廣東的“南海模式”、發生在江蘇的“崑山模式”,都是圍繞一些有關規定例外情況做文章。“這兩年文章做得更厲害了。”周其仁說。
一些地方還做起了宅基地的文章。“由於宅基地免費取得,不要白不要,巧取宅基地的手法五花八門。一些地方開始虛報戶數,戶數增長居然比人口增長還快”。
近幾年,農民蓋得起樓房了,很多地方一開始蓋兩層,後來看到房屋租金上漲,拆遷補償有所提高,開始不斷加蓋。周其仁蒐集的一份資料顯示,某地居然出現了在一個8平方米地塊上加蓋至4層樓的案例。周其仁在深圳城中村看到,村民蓋的最高樓達18層,全部用於出租。
種種圍繞“例外”鑽出來的空子,自然無法獲得法律法規的保障。小產權給購房人帶來的“麻煩”以及不斷出現的各種糾紛,也就無可避免。
“我不同意有些地方強炸野樓盤的做法。”周其仁認爲,以法律的禁止性規定硬性阻止農民將集體非農用地出租轉讓,無異於治水時的一味圍堵。首先應該從理順被扭曲的制度入手,結束單一國家徵用農地制度,發展農地轉用市場,承認農戶承包經營土地的完全轉讓權。政府在法律嚴格規定的公益用地範圍內,擁有最終依法徵地的權力,但同時要完善政府徵地程序,確立徵地按市價向農民補償的原則。
在這位知名經濟學家看來,眼下的“小產權熱”引發的各種爭議和一系列困擾並非完全是壞事,也是解決農村集體土地流轉制度的一個“大機會”。事實上,這也是國家有關部門和智囊機構一直在試圖破解的難題。