|
||||
近兩年來,中央政府的一系列抑制宏觀經濟『過熱』的調控政策中,值得注意的一個顯著變化是開始嘗試運用土地政策參與宏觀調控。那麼,土地政策參與宏觀調控有沒有理論根據,其途徑和方式又有哪些呢?本文擬就這些問題進行探討。
研究土地政策參與宏觀調控較好的邏輯起點,是搞清楚土地市場與宏觀經濟的關系。而宏觀經濟表現為長期增長和短期波動兩方面特征。土地政策參與宏觀調控的問題,實質上也就是政府怎樣通過土地政策的制定和實施,對土地市場進行乾預,以實現宏觀經濟長期穩定增長的目標。其中的『長期』即『保持經濟增長』目標,『穩定』即『熨平短期波動』目標。也許後者是當前政策關注的重點,然而,梳理一遍目前所掌握的經濟理論後發現,我們對前者知道得可能還多一些,對後者卻幾乎一無所知。
作為生產要素的土地曾在古典經濟理論中居於重要地位,這是因為在邊際報酬遞減規律的作用下,總量固定的土地供給是制約經濟增長的根本因素。主流的新古典學派則認為土地與其他資本品可以相互替代,所以並不是一種特殊的生產要素,對經濟增長的重要性也大大降低。現代非主流經濟學如新馬爾薩斯學派、制度學派、新制度學派和城市經濟學等,分別從資源環境、土地的制度特性、空間特性等角度強調土地的特殊性,認為僅應用主流經濟學的分析方法還遠遠不夠,還需專門的學科進行研究。作為資產和投資工具,土地和房地產對宏觀經濟特別是短期波動產生重要影響。現代金融或投資理論雖然涉及土地作為金融資產對經濟的影響,但多是將土地和房地產作為投資組合工具的一種,並不強調其特殊性,所以難以作為土地政策參與宏觀調控的理論根據。
目前主流經濟學的基本觀點是,土地總量固定,土地的價值或價格主要由需求決定而與供給無關,而土地的需求是一種『引致需求』,所以是宏觀經濟決定了土地市場而不是相反。上述理論考察的是土地存量與宏觀經濟的關系,而現實中我們更為關注的是土地利用結構的變化(如農地轉為非農建設用地)以及土地流量(如每年的建設用地供應量)對經濟增長和經濟波動的影響,顯然,這方面尚缺乏現成的理論可以直接『拿來』。
我們認為,經濟學的經典理論大多是從發達國家或市場經濟國家的實踐總結而來,這些國家宏觀調控的基本手段是貨幣政策和財政政策,又以前者為主,幾乎沒有采用土地政策參與宏觀調控的經驗和必要。好在中國極富創造性的改革實踐,為我們提供了理論『創新』的機遇和挑戰。
發達國家或成熟市場經濟國家多為土地私有制,我國則不同,城市土地國家所有以及政府對農村集體土地的實際控制,使得中國政府控制著土地市場的供給面,決定了全國的土地供給(總量)以及各年度、各地區、分用途的土地供給(結構),從而對土地市場及其與宏觀經濟的關系產生重大影響。一方面,我們具有采用土地政策參與宏觀調控的可能性,並擴大了宏觀調控政策的可選擇性;另一方面,對土地市場的過度乾預有可能造成微觀市場主體和政府行為的扭曲,造成經濟效率和社會福利的損失,並導致宏觀經濟的不穩定。
通過對中國的土地市場與宏觀經濟的關系進行實證分析,可以得出兩點初步結論:1、選取1994-2004年全國29個省市的土地購置費(代表土地市場)和實際GDP(代表宏觀經濟)的面板數據進行Granger因果檢驗(Granger Causality Test,計量經濟學分析方法,常用來分析兩個變量之間統計上的因果關系),發現中國的土地市場與宏觀經濟互為因果,地價的上漲能夠帶動GDP增長,因此,可以將土地政策作為宏觀調控政策體系的一環,並應從法律和制度上明確賦予土地管理部門相應職能。2、選取1999-2004年全國29個省市的實際GDP為因變量,土地購置面積(代表土地供給)和單位面積的土地購置費(代表地價)為自變量建立多元回歸模型,發現GDP對土地供給和地價的彈性分別為0.62和0.32,這表明在宏觀調控中土地供給政策也許比地價政策更為有效。
土地政策可以泛指為達到一定的政策目標,相關政府部門制定和實施的與土地有關的政策措施和手段。參與宏觀調控的土地政策,大致包括土地規劃、土地計劃、土地稅收政策、土地價格政策和土地區域政策等。當前我們用於宏觀調控的土地政策工具主要是土地計劃,即土地供應政策,此外,土地稅收和土地價格政策也起了一定作用。基於前面的論述,我們認為,土地政策參與宏觀調控應堅持以下幾個原則:
一:『定位』應准確,是『參與』而非『主導』。在土地市場與宏觀經濟的關系中,後者對前者的影響是主導,而土地市場對宏觀經濟的作用機制仍不清楚。將土地政策在宏觀調控政策體系中定位於『參與』,給土地政策的制定和實施留下了充分回旋的空間。按照這一原則,國土管理部門在宏觀調控中的主要職能是配合央行、財政部和發改委等部門的工作。
二:把握『參與』力度,切忌『猛打方向盤』。事實上,宏觀調控本身在很大程度上是一門藝術,土地政策參與宏觀調控更是新生事物,還需逐步積累經驗。在這一過程中,應把握好調控力度,盡量少用行政手段和短期手段,努力讓土地市場本身發揮作用,調控力度宜小(『微調』)不宜大(『猛打方向盤』)。
三:『主次分明,重點突出』。土地政策本身是一個體系,包含多種政策工具,在宏觀調控中,不同的土地政策手段和工具作用不同。例如,應將供地政策作為主要的調控工具,而盡量減少對土地價格的直接乾預。將調控重點放在完善現行供地制度上,同時地方政府應盡快制訂科學合理的年度供地計劃。
四:明確政策目標,注意政策之間的相互協調。土地政策本身,土地政策與房地產政策,與其他宏觀調控政策如貨幣政策、財政政策、產業政策等應相互協調。政策的相互協調需要各政策目標的明確和統一。就土地政策而言,其參與宏觀調控應著重於長期而非短期,即經濟增長而非經濟穩定,不應忽視制度的完善和市場的培育對經濟增長的促進作用。
請您文明上網、理性發言並遵守相關規定,在註冊後發表評論。 | ||||