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11月3日,國土資源部的官方網站上分別以中華人民共和國國土資源部第26號、27號令的方式公布了10月29日國土資源部第9次部務會議修訂通過的《土地利用年度計劃管理辦法》《建設項目用地預審管理辦法》。前者要求各地要嚴格控制建設用地總量,保護耕地;後者重申項目建設單位向有關部門申報核准或審核建設項目時,必須附國土資源部門預審意見。
這是繼11月1日土地『解禁』之際,國土資源部下發關於貫徹落實《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》的通知後,再次嚴格對土地規劃、利用的管理。
《辦法》修訂了什麼?
《土地利用年度計劃管理辦法》細化了《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》中對農用地轉用年度計劃實行指令性管理,改進農用地轉用年度計劃下達和考核辦法等方面的要求。
據《土地利用年度計劃管理辦法》起草的有關人員介紹,相對原二號令,《辦法》修訂的重點內容主要集中在以下幾個方面:一是對農用地轉用計劃指標實行分類設置和下達;二是對農用地轉用計劃實行指令性管理,並強調嚴格計劃執行的法律效力;三是明確對計劃執行情況進行考核。
另據了解,為了鞏固土地市場治理整頓成果,防止反彈,今年農用地轉用計劃指標不再追加;沒有農用地轉用計劃的建設項目,不得通過用地預審,不得核准或批准項目;對以往拖欠的農民征地補償安置費,在今年年底前不能足額償還的地方,暫緩下達該地區明年農用地轉用計劃。
對《建設項目用地預審管理辦法》進行的修訂,主要是進一步明確預審是批准、核准建設項目前的必備環節。新辦法規定,核准或者批准建設項目前,應當依照規定完成預審,未經預審或者預審未通過的,不得批准農用地轉用、土地征收,不得辦理供地手續。已經預審的項目,如需對土地用途、建設項目選址等進行重大調整的,應當重新申請預審。
預審內容包括:建設項目用地選址是否符合土地利用總體規劃,是否符合土地管理法律、法規規定的條件;建設項目是否符合國家供地政策;建設項目用地標准和總規模是否符合有關規定;佔用耕地的,補充耕地初步方案是否可行,資金是否有保障;建設項目用地需修改土地利用總體規劃的修改方案;建設項目對規劃實施影響評估報告等是否符合法律、法規的規定。此外,為保證預審的質量,增強可操作性,新辦法作出了實行分級預審的規定。
潘石屹:管理市場的難度更大了
SOHO中國董事長潘石屹在接受采訪時對記者說:『兩個文件我看完之後總體感覺就兩個字——嚴格。而且是非常嚴格,土地的供應量會減少。』
據潘石屹回憶,『最早是縣一級有批10畝地的權力,省一級有800畝的權力,在過去的幾年,縣的權力沒有了』。『現在是都收歸國務院、國土資源部管理了。由國土資源部給每個省、市分計劃指標(相當於糧票),具體到每個省市只是有權力給每個地區分配不同數量的指標,總量不能變。比如說,國土資源部給北京市分配了1000畝的土地指標,北京市有權力決定給朝陽區分配50畝還是100畝,但是總量就是這1000畝了』。
潘石屹稱,這兩個文件更多的是具體操作層面的規定,最關鍵的指導思想體現得不是特別明確。『今後是用計劃的手段管理土地和房地產市場,還是用市場的手段管理土地和房地產市場,在這兩個文件中不是非常的明確』。
其實早在2002年初,國土資源部就已下達文件明確了今後的指導思想:一是土地堅決采用公開交易的方式出讓;二是建立土地儲備制度。根據市場和經濟的發展來調控市場上土地的投放量。這兩個指導思想的核心都是充分發揮市場的作用進行土地資源配置。同去年國務院的18號文件的指導思想是完全一致的,即『發揮市場在土地資源配置中的基礎作用』。『就像政府管理外匯市場和股票市場一樣,通過投放在市場中供應量或者供應量的預期來管理市場』。
潘石屹認為,現在土地的權力上收,實行嚴格的層層上報、審批。這樣,『地方的調控市場能力基本上沒有了,那麼一旦出現房價、地價飛漲或者狂跌的情況,地方政府就很難控制,也沒有任何調控的手段,只能按部就班地執行年度計劃』。他強調,『我們在未來面對的土地和房地產市場一定是變化莫測的市場,不是任何人和機構可以事先預計准確的,那麼用固定的計劃管理一個變化的市場,有困難』。其次,『在中國,每個省市的土地和房地產市場都不一樣,地區發展極不均衡。用這樣管理辦法管理市場的難度就更大了』。
潘石屹表示,SOHO中國會積極找地以應對土地供應量的減少。
張佔錄:會『逼著』地方政府集約利用土地
中國人民大學公共管理學院土地管理系副教授張佔錄不同意用『更加市場』或者『更加計劃』來評價這兩個政策,而『應該說是越來越規范了』。『因為它實際上是從1997年的11號文到現在一系列土地管理政策法規的延續,不能孤立看待,這一系列政策法規其實主要是在規范政府在土地市場中的行為,比如預審制度其實以前就有,現在只是把它嚴格化,進一步限制和削弱了地方政府在城市規劃中的權力,因為地方政府在做規劃的時候往往隨意性比較大。這樣實際上是調整、理順了部門之間對土地利用的權力關系』。
對於11月1日的土地『解禁』,張佔錄與華高萊斯國際地產顧問有限公司董事總經理李忠的看法相同,『「解禁」並不意味著放開了口子,而是在計劃、規劃下由政府主動供地』。張佔錄認為,目前的這些措施屬於比較有效的辦法,思路是對的,但還需要相關的科學配套,『關鍵在於各級政府的執行力度』。
同時,張佔錄表示,從長遠來看,這種土地管理模式還需要改進,『無論是計劃指標還是預審制度都還存在不足之處』。『科學的土地管理方法應該是在宏觀調控、法定管制及市場調節下的供地模式,具體的條條框框不能太多』,張佔錄稱,『具體來說,指標應該根據市場需求實時調節,法定管制不妨效仿香港的土地圖例,對土地利用進行控制』。
張佔錄承認,在這種政策環境下,土地的實際供應量會減少,但是『它會「逼著」地方政府集約利用土地,同時會促進土地二級市場的繁榮,加上所有政策都有一個時滯效應,所以應該不會出現業界擔心的太大的供地矛盾,不會出現有實力的開發商拿不到地的情況』。『即使真的出現開發商擔心的總量不足的情況,地方政府完全可以用指標折抵的方式,自己開發、整理耕地來彌補市場的不足』。
對於將來的市場走勢,張佔錄很有信心,『至少到2010年以前,我們的房地產市場都會保持一種穩中有昇的態勢,其間有可能會有一次小幅回落,但平均漲幅應該在4%左右』。
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