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5月14日、15日,國土資源部部長孫文盛在全國國土資源廳局長座談會上指出,國務院辦公廳已下發緊急通知,明確提出在治理整頓土地市場的半年時間內,嚴格建設用地審批管理的『三個暫停』措施,即全國暫停農用地轉用審批,暫停新批的縣改市(區)和鄉改鎮的土地利用總體規劃的修改,暫停涉及基本農田保護區調整的各類規劃修改。
孫文盛還透露,按照《國務院關於做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題的通知》和中組部《關於調整省以下國土資源主管部門乾部管理體制的通知》要求,省級以下國土資源部門將從現在的政府組成部門轉變為政府工作機構,領導乾部則由地方黨委管理為主改為由上級國土資源管理部門管理為主。省級以上的管理體制維持現狀。
孫文盛提出,正在積極推進的國土資源管理體制改革,將重點強化省級政府保護土地資源的責任。各地最遲要在今年8月底前完成實施方案草案的研究制訂工作,改革工作力爭今年底前基本完成。
6月8日,根據國務院此前下發的《關於深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》,國土資源部、國家發展和改革委員會聯合下發《關於在深入開展土地市場治理整頓期間嚴格建設用地審批管理的實施意見》的通知,要求省級國土資源部門暫停辦理應報省級人民政府批准的農用地轉用;授權審批農用地轉用的市、州人民政府國土資源部門暫停辦理應報市、州人民政府批准的農用地轉用。
以後,在省級范圍內,由國務院、國務院有關部門及國家計劃單列企業集團(公司)和省(自治區、直轄市)及計劃單列市人民政府、新疆生產建設兵團批准的能源、交通、水利、城市重大公共設施、衛生、教育、國防軍事工程和國防軍工建設項目,及其配套的拆遷安置中,因建設期限、施工季節的需要,確需在近期施工用地的建設項目,並考慮國家下達的2004年農用地轉用計劃指標(扣除已批准用地佔用指標)確定的新增建設用地總量,填報『深入開展土地市場治理整頓期間重點急需建設項目確認申請表』,並附有關立項批准文件,報國家發改委和國土資源部。
『實施意見』對可以報國務院審批用地的重點急需建設項目劃定了范圍,共有七大類,即能源:包括石油、天然氣、煤炭、采煤沈陷治理、大中型水電、火電、核電、電網、新能源等項目;交通:包括公路、鐵路、港口、航道和機場等項目;水利和農業:包括所有水利和農業項目;城市重大公共設施:包括供水、交通、污水及垃圾處理、集中供熱、燃氣、消防、體育設施等項目;衛生:包括傳染病醫院(病區)、緊急救援中心、疾病預防中心等項目;教育項目:義務教育階段中小學校、普通高中學校等項目;國防軍事工程和國防軍工項目:包括所有國防軍事工程和國防軍工項目。
『實施意見』強調,重點急需建設項目須在如下六個條件中具備其中之一條,即國務院已批准可行性研究報告急需建設的項目;已列入國務院批准規劃中的急需建設的項目;利用國外政府貸款和國際金融組織貸款並已簽約急需建設的項目;列入已下達的國債投資計劃並急需在年底前開工建設的國債項目;涉及防洪、防災等公共安全急需建設的項目和奧運會設施、世博會設施等重大項目及其配套項目。
6月14日,國務院辦公廳就控制城鎮房屋拆遷規模、嚴格拆遷管理下發通知,通知中要求各地,嚴格依照城市總體規劃和建設規劃,制止和糾正城鎮建設和房屋拆遷中存在的急功近利、盲目攀比的大拆大建行為。
土地權力上收
這一連串的通知、意見,其影響迅速波及全國。
以前,對於一個省級開發區而言,土地的征用與審批並非難事。然而此次暫停過後能否再批地,就連省級國土資源管理部門,也表示『目前不太清楚』。
實際上,從全國而言,以『三個暫停』為標志,市、縣、鄉的土地審批權力已被凍結;凍結過後,省級以下政府的土地審批權力或許將不復存在。
不可否認,以往的土地管理模式導致了太多問題。2003年,僅被發現的土地違法案件就有17.8萬件;在過去7年中,全國耕地減少了1億畝。5月初,孫文盛直言,濫批亂佔土地造成的土地流失已超過我國社會和資源承受力的臨界點。
SOHO中國董事長潘石屹告訴記者,近幾年通過審批的土地數量已經超過了建國以來土地開發的總量,這個數目足以令人震驚。
據多方了解,全國大部分地區國土資源部門的人、財、物已被凍結。地方政府那種『以地生財』的好日子可能將一去不返。事實上,早在2003年12月27日,國土資源部部長孫文盛就在相關會議上指出,中央政府決定在全國實行省以下土地垂直管理體制,以進一步加強國家對國土資源的宏觀調控,實行最嚴格的耕地保護制度。
華高萊斯國際地產顧問有限公司董事總經理李忠認為,嚴格土地市場整頓是非常有必要的,制訂這些政策的初衷是為了保護基本的耕地,它關系著十幾億人的吃飯問題。李忠強調,任何一項法律、政策的出臺都是針對『違法行為』,也就是針對處於道德下限的那部分人,所以土地收緊,著急的應該是那些鑽以往土地審批漏洞,用違法手段『圈地撈錢』的人。針對他們的整頓是『必要的』、『合適的』。
兩輪土地規劃的教訓
起始於1987年及1997年的兩輪土地規劃,事實上並未得到有效的執行。土地出讓成為地方政府獲取財政收入的重要渠道,隨之而來的代價就是耕地的減少和一些地方當政者的尋租行為。
第一輪土地規劃是伴隨著國土資源部的成立而出臺的。1986年國家制定了第一部《土地法》,成立了國土資源部,隨後出現了第一輪用地熱,並由此產生了土地管理的需要。國土資源部成立後的第一件大事,就是編制土地利用總體規劃以及1990年到2000年的土地規劃。
但實際情況是這一輪土地規劃沒有起到實質性作用,基本沒有實施。北京、江西和西藏等地區則根本沒有編制土地規劃。
1992年之後形成第二輪用地熱,此後政府開始強制性取消土地開發計劃。1997年國家開始第二輪土地規劃工作,編制到2010年的總體規劃,並明確規定非農業人口在50萬人以上的城市,其規劃都要經過國務院審批。但是這一輪工作中各地發展水平參差不齊。在第二輪規劃中北京各區縣用地規劃實質大多沒有獲批。尤其是自2000年開始的圈地熱潮中,浙江、上海、江蘇、山東等沿海省市全面突破規劃。截至2002年底,山東已經使用規劃用地的80%,浙江甚至超過99%,一些地區5年就用完了10年的指標。
造成『寅吃卯糧』現象的直接原因,在於國土規劃管理的機制問題。土地利用問題原則上由中央政府掌控,但實際由地方具體操作。從技術上看,中央只管大的方針政策,對用地實行宏觀調控,真正的操作權在縣和鄉一級政府手裡。全國的土地規劃圖是1:150萬的比例,中央無法具體察看和修改,而縣級規劃圖是1:50000,鄉級規劃是1:10000。它們可以修改土地規劃,把基本農田修改為建設用地。而且縣鄉修改後的規劃只要報請省裡批准就可以,有的甚至委托地市審批。於是一些地方甚至出現了每逢違反規劃項目就修改規劃的現象。
對一些地方政府在『經營城市』的口號下的『賣地風』,經濟學家巴曙松分析,如果是一個或者幾個城市在『土地經營』方面出現問題,那可能是這幾個城市的經營理念和運作的問題;如果是在較大范圍內出現這種問題,那麼,這必然是制度性的問題。
政策難敵對策
當前的新一輪改革肯定對土地管理有好處,但不少人擔心這對區域發展會帶來一定影響。『如果地方為了本區域經濟發展和區域統籌規劃,協調起來肯定比較困難』。
這種擔心不無道理。因為中央政府更多關注的是帶有全局性、戰略性的宏觀目標,而地方政府則更看重本地區局部的、短期的發展目標。所以,在處理保護耕地和建設用地的關系問題上,中央政府和地方政府的優先目標不可能完全一致。
國土資源部土地利用司副司長束克欣曾說:『從規劃角度,首先要畫一個大圈子,這就是土地利用總體規劃。然後在大圈裡面畫具體的小圈子,這就是城市規劃。最後,開發商或市政部門可以畫自己的小圈圈,就是商業或市政用地規劃。可是我國的實際情況卻是顛倒過來的!』
越來越多的城鎮把土地規劃甩到了背後:現行的全國土地利用總體規劃管到2010年,可是許多地方已經或正在編制2020年城市規劃、村鎮規劃等專業、專項規劃,甚至有的已經把規劃『超前』做到2050年!
由於沒有大圈圈,這些小圈圈不免『大躍進』。有的規劃隨意擴大建設用地規模,佔用大量耕地甚至基本農田;有的眼見城市規劃要『出圈』,隨手補一個土地規劃;甚至根本不做土地規劃。多年來,各地熱衷搞『縣改市』『縣改區』『地市合並』,不少是在圍著土地打算盤。他們的城市土地利用方式,就是先斬後奏,或者斬而不奏。
如今中央三令五申嚴管土地,一些地方依然在想方設法、變換花招圈佔土地。
亂征濫佔土地的第一招——『改頭換面,借屍還魂』:以農業用地流轉之名,行非農建設用地征佔之實。國家加大了對開發區過多過濫的整治力度,一些地方便以搞特色農業園區等為名,采取轉包、租賃等手法圈佔農村土地,私下用於非農建設。
第二招——『姑息縱容,暗渡陳倉』。有些村乾部錯誤認為自己是民選村官,能代表村集體處置土地,有的則認天高皇帝遠,可以有法不依。一些地方領導還對基層違法佔地行為采取姑息態度、縱容甚至是授意基層乾部隨意圈佔並出讓集體土地。
有這樣一個形象的比喻:說國土資源部放了一只天眼在空中,據說它能分辨出3平方公裡以上土地的變化;但是沒有『地眼』——當地土地管理部門的配合,天眼的『法力』必將大打折扣。誰都知道,當土地出讓金成為很多地方的第二財政以後,沒有人會樂意讓一個來自高層的代理人監督自己。
拆遷管理通知失之偏『左』?
6月14日,國務院辦公廳下發了《關於控制城鎮房屋拆遷規模嚴格拆遷管理的通知》。通知要求,各地要合理控制城鎮房屋拆遷規模,嚴格拆遷管理。
通知中最引人關注的當屬以下兩點:
通知提到,凡拆遷矛盾和糾紛比較集中的地區,除保證能源、交通、水利、城市重大公共設施等重點建設項目,以及重大社會發展項目、危房改造、經濟適用房和廉租房項目之外,一律停止拆遷,集中力量解決拆遷遺留問題。地方政府不得違反法定程序和法律規定,以政府會議紀要或文件代替法規確定的拆遷許可要件及規劃變更,擅自擴大拆遷規模。
此外,通知還提到,所有拆遷項目工程,要通過招投標或委托的方式交由具有相應資質的施工單位拆除。進一步規范拆遷委托行為,禁止采取拆遷費用『大包乾』的方式進行拆遷。房屋價格評估機構要按照有關規定和被搬遷房屋的區位、用途、建築面積等,合理確定市場評估價格。拆遷人及相關單位要嚴格執行有關法律法規和規定,嚴禁野蠻拆遷、違規拆遷,嚴禁采取停水、停電、停氣、停暖、阻斷交通等手段,強迫被拆遷居民搬遷。國務院的通知中還強調,凡政府有關部門所屬的拆遷公司,必須與部門全部脫鉤,實行『拆管分離』。
有專家認為,此次中央如此重視,除了因為拆遷引起許多社會問題外,還有宏觀調控的因素,即建築業也存在『過熱』現象。控制拆遷就間接控制了建築業的發展。這一觀點,在國務院的《通知》中得到了印證。《通知》說,『加強城鎮房屋拆遷管理工作,關系到中央宏觀調控政策的有效貫徹落實』。
也有不少業內專家對『拆遷通知』表示質疑。華高萊斯國際地產顧問有限公司董事總經理李忠認為,這項通知從立法精神來看,有點『過分保護弱者的傾向』,『如果把過去的政策傾向算作「忽視弱勢群體」的話,那麼現在的政策顯然過分保護弱勢群體了』,這種過分保護弱勢群體的傾向,從通知第一條『端正城鎮房屋拆遷指導思想,維護群眾合法權益。全面貫徹「三個代表」重要思想,用科學的發展觀和正確的政績觀指導城鎮建設和房屋拆遷工作』這些話語中就有體現。
李忠認為,長期以來,媒體在做相關報道的時候總是對開發商預先進行了『惡人推定』,也就是『有罪推定』,整體傾向就是『開發商都是萬惡的,不講道理的強者;群眾都是受欺負的,講道理的弱者』,但實際情況是『不是所有開發商都不講道理,也不是所有弱勢群體都講道理,他們的要求中也有許多不合理的因素』。
李忠告訴記者,他曾經做過拆遷工作,對這一點深有體會。他舉例說,有些釘子戶原先60萬元的四合院硬是要價360萬元,這個翻了6番的價錢是開發商無法承受的,『即便你給了他這個價錢,是不是代表問題解決了,不是,正相反,以前已經拆遷的住戶也會回過頭來用這個價錢要挾開發商,這樣整個的拆遷成本就很難承擔』,問題不僅沒能得到解決反而更重了。
李忠認為,如果拆遷成本是開發商可以消化的,他們是不會『刻意』做惡人的。雖然在國務院的規定中,也有針對被拆遷人的不合理要求的規定,比如防止『以鬧取勝』等等問題,但是,相對於其他條款的約束而言,『在這一點上的約束相對模糊,很難執行』。
此外,這項通知在操作層面上也存在困難。據李忠介紹,在香港,拆遷過程中,只要超過了90%的拆遷戶同意,這棟建築就可以強制拆遷,『因為他們認為,90%的人已經談妥了,那麼剩下的10%就是在損害90%的住戶的利益,只有拆遷了,纔是保護了大多數人的利益』。
我們的立法也好,政策也好,也應該是『保護大多數人的利益』,而不應該讓少數『不那麼講理的人』延緩了整個城市的改造過程,否則的話,『將會大幅度地提高我們社會發展的綜合成本』。
SOHO中國董事長潘石屹也表達了類似的擔懮,他認為接二連三的政策讓開發商有些喘不過氣來了。潘石屹說,現在的感覺就像是面對著土地協議出讓大限臨近的一堵牆,而後面有一個活塞正在加速推進,開發商處在這堵牆和推進的活塞之間,就快要被擠壓得無法生存了。他告訴記者,限制農轉非的實施意見和嚴格拆遷管理的通知,會讓一部分手中握有大量待開發土地的開發商『走投無路』,因為他們的土地中或多或少都存在這兩個問題,而這部分開發商並不在少數。
潘石屹告訴記者,以往土地政策總有些『雷聲大,雨點小』之嫌,中央開一個紅燈,地方會留幾條小小的『綠色通道』,而這次不一樣,中央把土地權力上收了,而且是一個『紅燈』接著一個『紅燈』。他大膽預言,如果中央的土地政策繼續收緊,近期將有『大事件』發生。
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