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一個開發建議項目懷著培育中小城市『新的經濟增長點』的美好願望出發,最終卻走向一場沸沸揚揚的產權糾紛。有關專家坦言,在近年來新一輪城市發展建設過程中,產權制度的缺陷使得越來越多的城市加入到產權糾紛的行列中來,如不盡快解決,不僅不利於社會安定,更會影響到城市的進一步發展。
扶持政策8年『變臉』
9月9日的天則經濟研究所。眾多經濟學家、法學家共聚於此,就湖南省株洲市炎帝廣場開發商產權糾紛案舌劍脣槍。
有關資料顯示,1996年1月,湖南省株洲市委市政府作出決定,『爭取三至五年全面建成體現株洲時代風貌特色的炎帝廣場』,既作為一項社會公益設施,同時『按規劃建成廣場外圍建築商業服務與文化娛樂部分』即廣場商業街,將其培育成為全市『新的經濟增長點』。
根據規定,炎帝廣場由市財政投資建設,首期投資1500萬元,至建成共投資了5000萬元。政府為此成立了臨時機構建設部負責工程,建成後的經營管理由政府組建的廣場物業辦承擔,至今仍由市財政每年給予70萬元的補貼。與廣場相應襯的廣場商業街作為公益設施的配套工程,市政府的態度十分明確:『財政不作投入』,按照『誰投資、誰開發、誰受益』的原則,采用獨資、融資、集資、合資、合作或股份制等多種方式籌資建設,政府給予政策上的扶持,還下文允諾成立了非政府的機構即開發部承擔這個項目。
株洲炎帝廣場開發部總經理凌鵬告訴記者,開發部以借貸、預收購房款、延付工程款、收取工程質保金、房屋租賃收入、員工入股等多種形式投融資,先後共籌集資金5000多萬元,進行滾動式開發建設。截至2003年底,開發部累計實現主營業務收入3800多萬元,繳納稅費100多萬元,上繳土地收益金18萬元,積累淨資產1000多萬元;整個廣場商業街累計繳納稅收2000多萬元,解決了1000多人就業。但時間走到2004年3月30日,原有扶持政策似乎開始『變臉』,市長辦公會議紀要提出將炎帝廣場整體(包括資產、人員、債務等)劃歸市廣播電視局管理和經營,並且在5年內每年給予90萬元的財政補貼。之後,市廣播電視局副局長等人到開發部要求無條件收繳公章和全部賬本,並要求無償接管所有資產。
開發部遭遇產權之爭
對此凌鵬表示非常不理解。他表示,開發部雖然是政府下文成立,但事實上是頭戴『紅帽子』的民營企業。政府給開發部規定了兩個任務:第一個任務是完成廣場商業街項目的建設、開發、設計、規劃等方面的可行性論證,並為此撥了五萬元開辦費,以代行政府對該項目的管理職能;第二個任務是在『財政不作投入』的前提下,或者招商引資或者自主投融資,自擔風險,『負責籌資、開發、建設等事宜』和廣場商業街建成後的『銷售或經營』。正因開發部是政府下文成立的,所以從一開始頭上就戴了頂『紅帽子』,雖然因此在政策上得到了政府的大力支持和扶持,但也使得直到現在都無法取得工商注冊的企業法人資格。即便如此,凌鵬仍堅持認為,『紅帽子』畢竟只是頂『帽子』而已,從成立到現在的八年多時間裡,政府既沒有任何機構擔任開發部的行政主管,也沒有任何機構承擔開發部的投資管理和投資風險,開發部事實上是個自負盈虧的民營企業。
株洲市政府及有關部門的觀點卻與凌鵬相左。其理由有四:第一,開發部是市政府下文成立的,所以開發部或者是政府的機構或者是國有企業。第二,政府機構或者國有企業的資產就是政府的財產,政府按照自己的意願調動或劃撥是權力范圍內的事情。第三,沒有政府的支持和扶持,開發部不可能發展起來,所以開發部的資產應當是政府財產。第三,株洲市有一百多個國有企業職工辦的三產企業,如果把開發部的資產界定給你們,那些三產企業也會要把產權界定給他們。第四,政府把開發部的資產劃歸國有,又不是把這些資產放進了政府的哪個官員的口袋裡!
關於株洲炎帝廣場開發部的產權爭議,經濟學家、天則經濟研究所研究員茅於軾認為,在株洲炎帝廣場商業街的開發過程中,政府有關決策和相關文件一再申明對該項目不作財政投入,實際上也的確沒有財政投入,『因此,把開發部開發經營的廣場商業街資產視為國有資產,依據不足。』
他在研究株洲市政府有關文件和關於炎帝廣場開發部產權性質分析報告、法律意見書以及財務狀況之後表示,開發部在廣場商業街的開發過程中沒有投入初始資金,主要運用各種融資手段並承擔相應風險(如以自身部分房產抵押工程款)進行開發經營,從而形成了自身的相應資產。鑒於以上情況,開發部資產的產權歸屬應看兩點:一是在開發部資產形成和增值中的貢獻;二是在開發部發生虧損風險時誰在承擔責任。在本案中,對開發部資產形成的貢獻主要是開發部負債經營的努力和一定的政府信譽;虧損風險責任基本上是由開發部承擔。因此,開發部資產的產權歸屬應按這兩點來討論決定。
法學家、國家行政學院教授應松年表示,從法律的角度來看,誰投融資誰承擔風險,誰承擔風險誰享有權益。因此,炎帝廣場的公共設施部分顯然屬於國有資產,而開發經營廣場商業街形成的資產屬於開發部(廣場商業街已經出售的房產屬於業主)。無可否認,開發部在融資開發廣場商業街的過程中,政府的支持和相應的優惠政策是有作用的。政府之所以要為廣場商業街的開發提供支持和優惠政策,顯然是為了實現『把炎帝廣場培育成為新的經濟增長點』的政府工作目標。如果把政府的這些支持和優惠政策視為國有資本的投入,則沒有法理依據。
另一位法學家、中國人民大學法學教授楊立新則認為,政府『原則同意將炎帝廣場和廣播電視塔的所有資產、人員、債務整體劃歸株洲市廣播電視局管理和經營』的決定,存在侵權嫌疑。因為炎帝廣場由廣場和廣場商業街兩大部分構成,前者是財政投資一千五百萬元建設的,屬於國有資產;後者是沒有國有資產投入而由民間開發建成和經營的,政府無權擅自劃撥非國有資產(這些資產一部分屬於已經購買房產的業主,其他的屬於開發部)。
解鈴還需系鈴人?
據了解,目前市政府已經明確要求有關部門停止辦理炎帝廣場開發部銷售房屋的房產證等有關手續。與此同時,市檢察院也以刑事調查的名義拿走了開發部的全部賬本和原始單據,至今尚未歸還,開發部無法正常經營。
『開發部至今未能正式辦理工商營業執照,未能取得法人資格,這不僅不利於規范市場經濟秩序,也很難避免把政府拖進企業自身的經營風險之中。』茅於軾表示,作為當地非公有制經濟發展過程中的歷史遺留問題,此事應當盡快解決為宜。
株洲炎帝廣場開發部的產權爭議究竟應該如何解決?茅於軾認為,本案的最終解決方案必須考慮兩個基本原則,一是有利於當地的經濟繁榮和增加就業機會,避免因處理不當而導致糾紛增加、經營受阻,產生社會的不安定不穩定因素;二是有利於當地非公有制經濟的發展,有利於落實中共中央關於『大力發展和積極引導非公有制經濟』的重要精神,以此案的妥善處理給後人(包括政府和企業)樹立一個解決產權爭議的良好樣板。這樣做將有利於株洲市利用類似的經驗,創造一套新的制度,以供全國其他地區在中等城市現代化建設中借鑒與參考。
應松年表示,關於炎帝廣場商業街開發的政府文件明確規定開發部是沒有國有資本投入的開發商,因為既要求開發部『負責籌資、開發、建設事宜』,又要求開發部負責廣場商業街建成後的『售銷或經營』。政府的這種行政要求實際上是對開發部的行政許可和行政承諾。根據行政法中的『誠實信用、信賴保護』原則,政府不得事後擅自撤消已經做出的行政許可和行政承諾。政府必須保護老百姓的信賴利益,不能損害老百姓由於相信政府而作出的投入和付出。『政府應當盡快處理好開發部的產權歸屬,允許開發部以自身的資產正式辦理工商營業執照,取得法人資格,為解決當地非公有制經濟發展過程中的歷史遺留問題樹立一個樣板,以進一步吸引民間資金,推動當地非公有制更好的發展。』
楊立新則認為,政府在開發廣場商業街的過程中所作出的一系列規定,包括可以采用獨資、融資、集資、合資、合作和股份制的多種方式,社會融資和集資不分內外、一律享有外資待遇,誰投資誰開發誰受益等等,是政府對開發部的行政承諾。擅自撤消這些承諾,政府將涉嫌侵權。作為當地非公有制經濟發展過程中的一個歷史遺留問題,開發部至今未能以自身的資產正式辦理工商營業執照,並取得法人資格的情況不能再繼續下去了,政府有責任促使其盡快解決。
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