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——專家反思中國土地使用權保護制度
拆遷糾紛頻頻發生,拆遷戶官司屢打難贏,已經暴發的惡性事件更加提醒人們關注在城市建設過程中公民人身權和財產權受到的侵害。
那麼,這一存在於社會發展和公民基本權利之間的矛盾究竟是不可避免,還是因為有關現行制度存在著使之不能有效解決的缺陷?它的存在對國家有著怎樣惡性的深層影響?日前由北京天則經濟研究所、中評網聯合舉辦的『保衛土地使用權』研討會上,與會者全面探討了拆遷所涉及到的法律問題。
城市規劃法應公開規范農村現行土地制度需改革
中國政法大學經濟法學院教授王衛國說,憲法保障公民的私人合法財產,除了房屋所有權,也包括土地使用權。國家在進行土地征用的時候,應該考慮到這一塊利益。
他指出一個變化,就是在計劃經濟年代,我們可以認為所有建設項目都基於公眾目的,取之於公,用之於公,所有的利益都屬於國家。而在改革開放以後,很多拆遷的項目、理由,不是用於公共建設,大量項目開發商屬於商事主體,只不過它通過種種辦法取得了政府的規劃和用地許可,在政府的支持下,開始來拆遷居民的房屋。這實質上是私對私的侵犯。政府沒有理由為了私人的利益出面去征用另一部分私人的財產。因此現在存在兩個層面的問題,一是政府為公共目的進行征用的時候,有沒有給予充分的公平的補償;二是如果政府是為了商人的利益來進行這種征用,這種征用行為的合法性問題。
政府消滅房屋所有權,是不是基於土地所有權能夠實施的行為?王衛國分析說,就土地而言,政府有收回的權利,就房屋而言只是一個征用的概念。現在全國人大還沒有制訂城市規劃法,很多地方城市規劃有很大的隨意性,甚至有的先把地平了,回頭再補規劃手續的都有。城市規劃應該有嚴格的程序,而且規劃應該是公開的、透明的,能夠接受監督的。現在沒有程序,沒有監督,這就為那些掌握規劃權的官員進行權利尋租提供了很多機會。所以在很多拆遷糾紛背後,第一存在商業利益,第二存在商業開發者和政府官員之間的權錢交易。沒有一個合理的、公開的、透明的規劃程序,公民的財產權得不到有效的保障,政府的廉潔得不到有效的維護,政府的公信力也缺乏堅實的基礎。
提到農村土地問題,王衛國說,現在包括《土地承包法》都已經從物權的意義上確定了土地承包經營權的性質。所以農民現在已經對他的承包土地以及宅基地都擁有土地使用權。現在的問題是農民土地使用權仍然非常脆弱。土地使用權是從所有權派生出來的權利,所有權擁有對物的最終的支配權。於是有些人就利用這個最終支配權來侵犯農民的土地使用權。土地管理法規定,集體土地所有權的主體是集體經濟組織,可是在現實生活當中,農村集體經濟組織實際上在絕大多數地區已經不存在了。現在存在的自然村也好,行政村也好,都不是經濟組織意義上的社會團體。因此由於歷史的沿襲,土地所有權就自然地落到了某些村乾部的手裡,由於對於誰來代表這些土地所有權,誰來行使、如何行使這些土地所有權,沒有明確的法律規定,也沒有明確的程序,所以在大量的地區,就形成村乾部說了算的情況。
而一些村乾部往往和城裡的開發商串通一氣,把村裡的地悄悄地賣掉了。也有公開賣掉的,賣掉以後,有的錢分給了全體村民,有的一部分分給全體村民,另一部分被乾部們截留了,最嚴重、最惡劣的是有些地方農民一分錢沒有拿到,所有的賣地的錢全落到了村乾部們手裡。農民就這樣失去了土地,也得不到任何補償,這就必然要激化農村的社會矛盾。
從中國農村發展趨勢來講,法學界很多人認為應該逐步地淡化所有權,強化使用權,在適當的時候取消集體土地所有權。考慮到操作層面的風險性,一些學者主張當前采用漸進式改革,立法強化對農民土地使用權的保護。
拆遷黑幕背後的法律問題
目前,拆遷大概可分為三類:基於公益,比如建公路;房屋重建,所謂危改房;第三類就是商業目的的開發。而目前第三類是國內拆遷中最多的,也是引發紛爭最大的一塊。
秦兵律師就說,目前很多人對修公路興致不大,卻對建房子非常感興趣,就是因為它有巨大的利潤。而這種『利潤』隱含的腐敗黑洞是難為外人所知的。
比如說拆遷,房地產公司要拆遷某個房子,他自己是不能去拆的,不是因為他沒有這個能力,是因為有關機構不讓他拆遷。而這種機構負責人自己往往就開拆遷公司,你要讓我批你的地,前提條件是必須用我這個拆遷公司。那麼拆遷公司利潤有多大呢,房地產開發商的利潤能夠達到30%,那麼拆遷公司的利潤能到百分之五六十。
這種拆遷公司進行拆遷,主要方式除了法律規定的以外,就要用到暴力方式,斷水斷電,把樓梯拆掉,讓你無法進門,每天騷擾你。現在媒體報道的一些惡性拆遷案件,也證明了這一點。
而法律對此的規定,從實體到程序都存在一些問題。實體問題,就是對土地使用權的保護不是特別完善。比如說土地法第六條規定依法改變土地使用權的,必須由雙方到縣級以上人民政府土地行政管理部門提出變更登記申請,就是說被拆遷人的地如果要給開發商,必須本人先申請,然後和開發商一塊兒到房管局去登記,這樣纔能完成整個土地使用權的交易。但是現在正好倒過來,拆遷公司只要向房管局申請,房管局不經過被拆遷人的許可就可以允許土地使用權轉讓,這是明顯違反土地法的。
第二是程序方面的問題,我們的房屋拆遷管理條例,從程序上講有很多問題。
比如第15條,拆遷補償協議簽訂以後,被拆遷人拒絕搬遷的,拆遷人可以向仲裁委員會申請仲裁,也可以向人民法院起訴,但是訴訟期間,拆遷人可以依法申請人民法院先執行。就是說我和拆遷公司如果有不同的看法,那麼我可以起訴,他也可以起訴,但是在訴訟期間,拆遷公司可以先行拆遷,就是把我的房子先拆了。
另外,根據拆遷條例的規定,拆遷人與被拆遷人達不成安置補償協議的,應該先由房屋拆遷管理部門裁決。但這個裁決部門是怎麼裁決的,因為沒有程序性的規定,所以它怎麼做都不違法。
然後是第16條,假設我們當事人對裁決不服的,可以自裁決送達之日起三個月內向人民法院起訴。但是訴訟期間不停止拆遷行為。第17條規定可以責成有關部門強行拆遷,責成誰呢?沒有限制。
與會者紛紛指出,我們擁有《憲法》,我們有人大通過的《土地法》,但我們的行政部門,通過他們的一紙條例就可以把這一切瓦解掉。
高智晟律師說,我們現在要警惕一種論調——一些學者總是談要提高補償比例。其實補償不是根本問題,我們首先要認定拆遷行為的合法性,纔能去談對公民提高補償。而他得出的結論是,有關強制拆遷條例有違反憲法、民法、合同法之處。我國《憲法》規定凡是有關公民財產權利的職能由基本法律來界定,而基本法律的制定主體是全國人大。拆遷問題看似剝奪私有房產的財產權利,但還涉及到公民的諸多權利,如憲法賦予的住宅權利、人身權利和刑法保障的權利。
他說,拆遷人和被拆遷人的合同簽訂過程是民事合同的訂立過程。任何有法律文明或者有文字文明的國家,行政權力絕對不能涉足這塊領域。但是現在變調了,政府可以用行政手段強制你來安排合同訂立過程,這是本質性的錯誤。
保護土地使用權更是保護制度環境
中國戰略與學術管理研究會劉序盾說,有一些問題需要進行思考。在拆遷中政府的角色及其作用,以及它的必然傾向是什麼?在我們的拆遷過程中,政府已經不單純是管理者,它的權力已經延伸到對公共資源的商業運作,在這樣的運作中,一些新問題是不可回避的。政府如何在投資者的利益與市民利益之間進行權衡?政府在商業運作中,不僅是投資者利益的代表,也應該是市民利益的代表。如何確保事業的公益性質不因為商業性質而受到侵害?還有,糾紛出現以後,法院與地方政府拆遷辦的立場統一的情況下,公民如何依靠法律來保障自己的權利?
他提醒,土地使用權問題表現出一種激烈的對抗,一方是政府部門和開發商,另一方是這些被征地的城市居民和農民。這樣一種對抗,尤其是開發商加上政府官員對居民和農民的利益侵犯,正導致整個社會效率的降低和財富的減少。
首先,從整個社會利益著想,隨著經濟的發展,我們應該獲得更多財富。拿保護文物來說,經濟發展和保護文物應該是一致的,而不是衝突的。那麼為什麼會出現對文物的破壞問題呢?就是因為這些歷史文物是屬於公共的,一些人可以犧牲整個公眾的利益來獲得私利。所以我們爭取的不僅僅是農民、城市居民的權利,而是在爭取整個社會的利益。
其次,任何地方要招商引資,實際上是要跟其他地方競爭的。而一個地區如果不能保護公民的安全,不能保護公民的產權,不能有平等交易,不能維持市場秩序,這樣的軟環境怎麼能吸引外商?如果從全中國來講,不能保護我們基本產權的制度環境,在根本上是阻礙經濟發展的。
第三,一個國家的根基、一個社會繁榮的根基就在於它的法律體系,而這個法律體系是以憲法為基礎的。試想,一個國家、一部憲法規定了各種各樣的權利,由立法機構通過的法律規定了各種各樣的權利,但是一些行政部門卻有所謂自我授權的權力,幾個人的意志就可以替代大多數人的意志。如果我們不能阻止這樣的事情發生,是非常可怕的,因為我們會隨時丟掉憲法和法律已經賦予的權利,而我們還不知道。如果不能對我們的法律體系,進而對我們未來的規則有任何預期,我們的社會就不可能有信用。
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