據推測，由建設部起草的《國務院關於促進房地產市場健康發展的通知》8月底即將出臺，屆時『所有關於房地產市場的爭論就應該停止了』。

　　新房改文件

　　站在北京東三環路東側即將開盤的『苹果社區』的工地上，北京今典集團董事長張寶全或許有點樂不起來。苹果社區是一個位於北京CBD(中心商業區)商圈的中高檔樓盤，均價6800元/平方米，建築面積達60萬平方米。而就在距此以東3000米左右，即將開盤的是一個總面積達50萬平方米、房價在4000元/平方米之下的經濟適用房項目——百子灣1號經濟適用房項目。

　　在北京，像張寶全這樣心情郁悶的開發商應不在少數。截至目前，在北京包括新開工的經濟適用房項目數已達到了32個，遍布從二環到五環的各個方位，總建築面積達到300萬平方米。其中CBD所在的朝陽區，已開工及新開工的經濟適用房項目就達到八個左右，總的施工面積以百萬平方米計。

　　商品房開發商們的擔懮不無道理，事實上經濟適用房的建設的規模仍在迅速擴大。今年6月6日，建設部、發改委和國土資源部聯合下發了《關於下達2003?2004年經濟適用住房建設投資計劃的通知》，這次推出的經濟適用房建設規模空前，2003年經濟適用房新開工面積1.31億平方米，相當於2002年住宅新開工面積的38%，如果住宅新開工面積按30%的增長計算，2003年住宅的新開工面積將為4.45億平方米，經濟適用房所佔比例為29.43%，約佔三成，而2002年這一比例尚不足二成。這種帶有政府補貼在內並有著政府指導性定價的『准商品房』，比同區位普通商品房價格具有明顯優勢，因而一直維持著供不應求的局面。

　　然而，對經濟適用房長達數年的爭論或許很快就要有一個新的結論了。今年7月31日，國務院總理溫家寶就房地產市場的健康發展發表講話，提到要『完善供應政策，調整供應結構。要加強經濟適用住房的建設和管理，增加普通商品住房供應，控制高檔商品住房建設』。

　　『溫總理的講話是一個前奏，因為由建設部起草的《國務院關於促進房地產市場健康發展的通知》8月底就要下來了。』一位參與過文件討論的人士對記者說。這份可能被編號為『國發〔2003〕第10號文』的文件倘一出臺，『所有關於房地產市場的爭論就應該停止了，』這位人士說。

　　目前10號文的初稿仍在各個部委間流轉審議，最終定論尚不得而知。但是在其初稿中開篇就指出了自房改以來房地產市場存在的主要問題：有的地方住房供應結構性矛盾較為突出，普通商品住房和經濟適用住房供應不足，高檔商品房供應過剩，有的房地產開發企業非法圈佔土地，房地產交易當中市場行為不規范比較普遍，侵害購房者權益的事情時有發生。

　　10號文初稿用了相當的筆墨來闡述經濟適用房政策(詳見輔文《『10號文初稿』和『23號文』中的經濟適用房政策》)。該文件將經濟適用房和普通商品房並列作為重點，較之1998年《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》(即啟動房改的『國發第23號文』)中『以經濟適用房為主的供應體系』的提法前進了一步。這一方面表明中央仍然關心普通居民的住房問題；另一方面，也表明要加快住房供應的市場化進程，普通商品房替代經濟適用房的趨勢已見端倪。

　　在新文件中，對不同房產的供應對象的描述也與23號文有所不同。23號文中要求『其他高收入的家庭購買商品房』，而新文件中則稱『中等偏上和中等收入家庭購買和租賃商品住房』；而經濟適用房的對象已從『中低收入家庭購買經濟適用住房』演變為『中等偏下及低收入家庭購買或租賃經濟適用住房』。

　　根據那位參與文件討論的人士解釋，在此次發文之前的討論中，來自房地產界及部分主管部門的意見是，在發展的同時，要對經濟適用房政策作大的調整，要加強管理。核心是將其『打回原形』，即作為政策性用房，經濟適用房要回到純粹的社會保障體系中來。這位人士又分析說：『溫總理講話中提到的「增加普通商品住房供應」，已表明了23號文中以經濟適用房為主的原則要做出相當程度的改變。』

　　這種改變體現在：要嚴格控制面積和購買資格，要堅持發展小戶型，以招投標方式來確定開發商和價格，最終要將受惠人群限定為20%的家庭。甚至有人提出，應將北京市原來每個家庭6萬元年收入的准購標准，降到3萬元。加強管理的另一個方面，是對於違規的監察，建設部有關部門提出建立公示制度，即將經濟適用房的購買者的情況向社會公示出來，『理論上說，這樣會增加威懾力量，因為弄虛作假的人會面臨著同事和鄰居的舉報。』這位人士認為。

　　這種加強以往政策及標准執行力度的努力能否貫徹下去，目前還是一個未知數。倘若執行，高收入人群固然很難再混水摸魚，但經濟適用房也很可能出現滯銷，發展商的積極性也會受到影響。因此盡管在討論初稿時，很多發展商及意見相近的官員們對經濟適用房提出了強烈的意見，但這並不表明國務院最終會采取非常嚴厲的措施。一種說法稱『10號文』的標題已改為了《國務院關於促進房地產市場持續健康發展的通知》，加上了『持續』二字。

　　截至目前，這份被認為是繼『23號文』之後對中國房地產市場最具指導性的文件，尤其是細則部分，仍處於國務院八大部委的會簽之中，『而其中關於經濟適用房的部分，尚未得到完全認可。』建設部一位官員說。

　　既不經濟，又不適用

　　8月8日清晨，雖然陰雨綿綿，但剛剛開盤的經濟適用房項目——位於北京西南三環路豐益橋附近的三環新城，還是出現了近2000人排隊等待放號的盛大場面。甚至有些購房者提前一周即來排號：全家出動，輪流頂班。這一幕較之2001年3月的排隊風潮有過之而無不及，當時限價為3950元／平方米的經濟適用房項目長安新城開盤時，凌晨3時就有購房者趕來排隊。

　　在商品房早已是買方市場的今天，經濟適用房之所以出現供不應求的局面，政府補貼以及由此帶來的制度扭曲是重要原因。『23號文』中明確規定，經濟適用房的出售價是政府指導限制價，其組成包括七項成本(征地和拆遷補償費、勘察設計和前期工程費、建安工程費、住宅小區基礎設施建設費、管理費、貸款利息和稅金)再加不超過3%的利潤。除免收土地出讓金外，各種配套費、行政事業收費減半征收(總計21項)，小區的建設配套費不攤入住宅的成本。

　　不過，經濟適用房受到如此程度的歡迎，卻不全然是政府補貼和低價的作用，而是因為自1998年房改啟動，有關政策的初衷就沒有僅僅局限於社會保障體系的范疇之內。即使在剛剛下達的三部委關於經濟適用房建設計劃的通知中，仍然強調經濟適用住房『是解決中等偏下收入家庭住房的重要途徑，也是擴大內需，拉動經濟增長的重要政策之一』。

　　按照『23號文』的說法，經濟適用房則是住房供應體系的主體：『房改的目標是建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系。』而對於供應對象，則劃分了三個層次：『最低收人家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。』

　　政策的雙重性使得經濟適用房很難規范運行。北京市建委一位人士稱：『標准掌握的不嚴，與商品房的界限不清楚等現象的出現，其實是帶有其必然性的。』因為經濟適用房的啟動，除了一般性共有的因素之外，也充滿了帶有中國國情的原因，一是金融風暴之後拉動內需的需要；二是當時剛剛停止了福利分房，而貨幣化分房遠沒有落到理想的實處。『為了有一個銜接，不至於產生完全的斷檔。』

　　這使得經濟適用房很難與商品房劃地為限。然而，據建設部政策研究中心的估算，由於實行土地行政劃撥，稅費減半、政府限價，經濟適用住房比同地段商品房價格低15%到20%。在北京，這個水平體現為約500元?1000元。顯然政府救助中低收入者的政策目標並不能徹底實現，由於是賣方市場，有些真正中低收入的人群往往由於抽不到號並未得到實惠，開奔馳買豪華『經濟適用房』的現象屢屢見諸報端。

　　全國最大的經濟適用房小區──北京回龍觀文化居住區在建的三期工程，就有相當比例的躍層房，有的躍層房面積達到252平方米。2002年浙江杭州公示的經濟適用住房房源，戶型70%以上在130平方米左右，最大的達到178.18平方米。中國人民大學經濟學院副教授、北京市第十屆政協委員鄒正方將經濟適用房出現的問題歸納為『五化』：即戶型『別墅化』、買家『富人化』、監管『無序化』、質量『低級化』、配套『缺失化』。據統計，2002年北京市16%的經濟適用房被中高收入者買走，與之相伴隨還出現了一戶多房的現象，高收入階層已然把購買經濟適用房當成了投資工具。

　　對此，北京大學城市與環境學系教授董黎明認為：『一個很現實的問題是如何准確或較為准確地界分不同收入的社會群體，這要比界分不同價位及標准的房子難得多。信用體系的不健全，導致准確界定經濟適用房的定位人群幾乎是不現實的，這樣推行經濟適用房的最重要的技術基礎就不存在了。』

　　另一方面，由於開發商負有銷售經濟適用房的權責，更加激化了經濟適用房『商品房化』的傾向。據稱，今年初，原國家計委、建設部和國土資源部聯合下到全國各地做了一次關於經濟適用房的調研，發現有的地區和城市竟然以經濟適用房的名義為政府官員蓋超標准住房。『這裡的問題是，一是超標准建房，二是享受了國家的補貼。』這位人士說。

　　『補磚頭』還是『補人頭』？

　　在經濟適用房運作過程中，地方政府也處於兩難境地。一方面，經濟適用房的大乾快上會影響財政收入。因為用地是劃撥，不用交土地出讓金，土地出讓金恰恰又是地方政府收入的重要來源之一；另一方面，從拉動當地經濟發展的角度，主管部門及地方政府卻很難擺脫經濟適用房的誘惑力。這正是經濟適用房難於『還原』的吊詭之處。

　　2001年下半年，北京市建委、計委等部門聯合下發了《關於北京城鎮居民購買經濟適用住房程序的通知(試行)》。自此，一項具體的購買經濟適用房資格標准正式出臺：年收入在6萬元以內者為適用人群。審定程序是，由單位或街道辦第一道審批，開發商作第二道復核，市開發辦作最終批復。

　　出臺限制購買資格的規定，畢竟會——至少在聲勢上——影響經濟適用房的購買力，再加上對建築標准的限制，人們的購買意欲也將有所降低。所以，在有關規定的執行當中，難免大打折扣。資格審查手續目前開發商都可以代辦，然而顯然並不嚴格。在記者詢問天通苑售樓小姐關於購買經濟適用房的手續時，她告訴記者，目前的戶型仍然有160平方米的，直接拿10000元過來就可訂現房。『至於資格審查手續，由我們代您去審，把證件給我們就別管了。』

　　在2002年2月4日的全國房地產與住宅會議上，建設部副部長劉志峰指出，要進一步落實經濟適用住房建設的配套政策和加強制度建設。一些城市經濟適用住房建設標准和購買標准控制不嚴、購買對象的申請審核和審批制度未真正建立，管理不到位。

　　在此前後，為了體現經濟適用房的政策性因素，國家計委和建設部發布了《經濟適用住房價格管理辦法》，規定家庭年收入在一定水平以下纔具備購買經濟適用房資格。其具體做法是，買經濟適用房的人，首先都要填寫一張家庭住房和收入情況表，經過有關部門審核、蓋章同意以後纔可以購買，但在社會信用體系尚不完備的情況下，這一做法顯然收效甚微。

　　事實上，在開發商來看，如果嚴格執行國家開發經濟適用房的政策，真正面向中低收入階層，其利潤(國家規定是3%)較之商品房又嫌太少。因為在開發中，有的優惠政策落不到實處，管理部門伸手太多，費用攤派頻繁，因此『敞口銷售』已然是心照不宣的行規。

　　對於這一悖論的解決之道，已有諸多討論和實踐。清華同方房地產開發公司副總經理田東海認為有兩種解決辦法，其一是不按收入，而是按照社會的住房狀況鎖定需求主體。比如按職業群體，還有現在危改房的用戶，政府讓一些，個人掏一些，實際上就是經濟適用房的做法，只不過是定向認購，更准確因而也更公平；其二也是最根本的辦法即『補人頭』。目前所流行的政府免收土地出讓金，再加稅費減免的辦法，由於是補到了項目上，通過開發商銷售項目得以體現，所以俗稱『補磚頭』；『補人頭』指的是由政府出面認真核實統計，核查出真正的低收入者，在這些低收入者購房時，依據標准向其發放現金補貼，這樣就避免了無的放矢，造成新的不公平。

　　事實上，『補人頭』的辦法即將在江蘇省南通市實行，這是全國第一個城市進行這種嘗試。該市房管局房改辦主任孫建向記者介紹，今年9月1日南通將開始實行這種更先進的補貼方式：家庭年收入在3萬元之內的都可以申請補貼，共有四個檔次，最低的標准是45平方米，一般職工家庭為75平方米，中級職稱以上為90平方米，高級職稱是110平方米。也就是說，居住面積不夠這四個標准的家庭，都可以在購房時享受這種現金補貼。這個辦法的好處是，『一是購房者拿到了現錢，最重要的是南通也不用再搞政府減免地價的經濟適用房了。』

　　南通市除了房價高的一類地區之外，凡是可交易的房屋都在可購買的范圍之內。之所以把一類地區排除在外，孫建解釋說：『如果我給你每平方米補了200元錢，你就可以購買市中心區的高價商品房，而市區內外的房價差顯然要大於200元錢，這說明你本來就不是屬於中低收入者。』孫建強調，獲得補貼的前提是真實購房行為。

　　『補人頭』行之有效的另一原因在於，制定了經濟適用房的建設標准(尤其是面積上)，這可以有效地消除高收入者對經濟適用房的購買意欲。華高格斯國際地產顧問公司總經理李忠這樣比喻：『如果把經濟適用房都做成面包的話，「富人」也會搶；但如果做成窩頭的話，「富人」就不會來搶了。除了具備資格的人群之外，其他人不會有興趣——這纔是控制的核心。』