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工業用地壓價協議出讓,由來已久,十分普遍,並且相當嚴重,國務院有關領導同志對此十分重視,要求制定政策,加以解決。筆者2002年初開始思考,並先後同浙江、江蘇、廣東等地的同行探討過,有的說可行,有的說條件還不具備。一年過去了,實踐也已有了成功的范例。看來,已經到了提出方案,下決心解決這一問題的時候了。
1十分必要
多年來,特別是中國國土資源部成立以來,各級國土資源管理部門著力抓制度建設,抓宏觀調控,抓市場配置,抓整頓規范,抓調查研究,深化土地使用制度改革,加強土地市場建設,土地市場的培育發展和規范管理取得了一定成效。的確,近年來是我國土地市場制度不斷建立健全的幾年,特別是全國收購儲備制度的普遍建立,招標拍賣掛牌出讓的大力推進,土地有形市場的廣泛運行等,並且這幾項工作成為市場建設的有機整體,從而建立起了政府儲備、統一供應、公開交易、多種方式競價出讓、充分顯化地價的土地供應機制。我們認真總結各地創造的成功經驗,適時上昇為國家的政策和部門規章、規范性文件,並狠抓落實,促使各地土地市場建設的制度更加健全,市場在配置土地資源中的基礎作用得到較好發揮。
但是,我們必須清醒地看到,市場在土地資源配置中的基礎作用還沒有得到最大程度的發揮,集中反映在協議出讓土地上。正如田風山部長指出,地方違法違規出讓土地現象仍較普遍,該有償出讓的卻劃撥供地,該招標拍賣掛牌出讓的卻協議出讓,該反映市場價格公開協議的卻低價協議出讓。在有償供地中,盡管目前招標拍賣掛牌出讓已佔到15%,但與招標拍賣掛牌出讓逐步規范趨勢很不協調的是,各地為吸引投資,競相壓價,虧本協議出讓工業用地,人為地造成用地的買方市場,這種情況十分普遍,事例很多,不僅破壞了土地市場秩序,而且致使國有、集體土地資產嚴重流失。針對這種情況,盡管相關法律特別是國務院《關於加強國有土地資產管理的通知》(國發[2001]15號)進行了規范,有了明確要求,采用協議方式供地的必須做到在地價評估基礎上集體審核確定協議價格,協議結果向社會公開。對於低價出讓、租賃土地,隨意減免地價,擠佔挪用土地收益,造成國有土地資產流失的,要依法追究責任。這些規定的貫徹執行,對規范協議出讓行為起到了一定的積極作用,但效果並不明顯,因此從機制上尋求治本之策,十分必要,迫在眉睫。
2總體思路
如何從根本上解決壓價競爭的問題?很簡單,就是下決心強制引入市場競爭機制,這是制止低價協議出讓土地的治本之策。
事實上,綜合性投資環境相對較好的地區,是不願意壓價競爭的,但本地區不壓價,其他地區壓價,從而也不得不加入壓價競爭的行列。這就使我想起了博弈論中的一個例子,也許用在這裡並不十分恰當。在博弈論中,有一個著名的例子叫做囚犯困境。意思是兩個囚犯,被關在不同的房間裡,並被分別告知,如果都坦白,兩人各判8年監禁;如果一人坦白,一人抵賴,坦白的人釋放,抵賴的人判10年;如果都抵賴,各判1年。每個囚犯都有兩個選擇:坦白或抵賴,從個人角度講,無論對方如何選擇,最優選擇是坦白,結果是兩人都判8年。囚犯困境反映了一個深刻的問題,就是個體理性與集體理性的衝突。
目前我國不同區域間壓低工業地價,爭奪投資項目的競爭就是一個典型的囚犯困境問題。顯然,如果大家都引入市場機制,按照正常的市場價格出讓工業土地,在地價收入上都不會吃虧,投資也基本會各得其所。但問題是,如果我這個地區不壓低地價出讓,你那個地區壓低地價出讓,投資就會跑到你那個地區裡去,我的利益(稅收、就業、經濟發展速度等)就會受到損失,所以,你降我也降。結果是造成我國工業地價不能反映市場的供求情況,總體水平普遍下降,很多地方甚至出現虧本出讓。
解決這種囚犯困境的局面,關鍵要有外在的強制力。如果沒有外在的強制力,即使兩個人在事先達成一個攻守同盟(絕不坦白)也沒有用,因為每個人都會從個人的理性出發做出最有利於自己的選擇,沒有積極性去遵守這個協議。應用到壓價競爭這個問題上也是如此,如果沒有外在的強制力,即使不同區域之間建立一個工業地價的價格同盟,也是難以做到的。
通過以上分析,我們可以得出解決低價協議出讓土地的總體思路:就是從紀律上提出要求,迫使不同區域從個體理性走向集體理性,全國普遍提高出讓的門檻,使大家都能按照市場的正常價格出讓工業用地。為此,必須盡快建立健全土地市場信息系統,建立一個網絡平臺。這個系統有兩大主要功能:一是廣泛收集、發布土地市場的供地、交易、地價等信息,通過信息的整理、分析,把握土地市場走勢,及時引導和調控土地市場;二是提前充分公開供地信息,通過供地信息的廣泛公開,創造公開、公平、公正競爭的土地市場環境(實際可以起到全國統一市場的作用)。從紀律上要求各地出讓工業用地全部采用真正的市場配置,通過公開供地方案(包括出讓地塊的位置、用途、面積、底價、年期、時間等),實行掛牌出讓(極其特殊的項目可能有例外),有競爭的采取招標、拍賣的方式供地,只有一家競買人又超過掛牌底價的可以成交,這就能夠充分引入市場機制,同招標拍賣掛牌出讓經營性用地和其他有競爭的用地一樣,真正實現由市場來確定土地使用者,確定價格,從而使市場配置土地資源的基礎作用得到最大程度的發揮。
3切實可行
按照中國國土資源部11號令的解釋,掛牌出讓是指出讓人發布掛牌公告,按公告規定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的交易場所公布,接受競買人的報價申請並更新掛牌價格,根據掛牌截止日期時的出價結果確定土地使用者的行為。掛牌出讓使供地信息提前充分公開,只有這樣纔能有效落實國發[2001]15號文件,關於其他土地供應計劃公布後,同一地塊有兩個以上意向用地者的,都必須由市、縣人民政府土地行政主管部門依法以招標、拍賣方式提供。否則如何知道有兩個以上意向用地者?更談不上招標、拍賣出讓了。掛牌出讓兼具招標、拍賣和協議的性質,有競爭的就招標、拍賣,只有一家的,只要超過掛牌底價也可成交,這相當於協議出讓,但這與以往意義上的協議有本質的區別,是充分公開的,是市場選擇的。掛牌出讓工業用地制度是否能建立,取決於能否解決三個問題,這是建立這項制度的前提。
一是工業用地特殊性的問題。有人擔心,工業用地不同於房地產用地,由於產業、規模、技術等方面的不同,對土地的面積和位置要求也不同,掛牌方式出讓土地,土地的位置和面積已經固定,不可能滿足所有工業用地的要求。而且工業項目用地不屬於競爭性用地,很有可能只有一個競買人,掛牌沒有意義。其實,這種擔心是沒有必要的。首先,掛牌出讓的土地是多宗土地,可以滿足不同用地者的需求。湖北省隨州市土地超市的概念就是一個例證。該市將幾十宗待處置土地的位置圖、規劃圖等資料裝訂在一起,放在土地有形市場裡,供開發商諮詢和選購,在成功成交兩幅工業用地後,所有的改制企業的工業用地都不請自到,全部進入土地交易市場。寧波也有這樣的成功范例。最近,江蘇省政府文件更是明確規定工業用地也要招標、拍賣出讓(但只一個地區,恐怕無法執行下去)。其次,掛牌出讓工業土地,不一定以宗地的形式出現,可以成片土地的形式出現。我國現有的各類開發區和園區基本都是這種形式,只不過沒有放在一個地方,不是很公開而已。成片方式掛牌出讓工業土地,開發商可以根據自己的需要,選擇購地的面積和位置。再次,認為工業用地不會有競爭也是靜止的看問題,通過供地信息的廣泛披露,肯定會創造更多的有效需求,從而形成競爭態勢。
二是功能分區與行業選擇的問題。掛牌出讓工業用地現實的問題是功能分區的問題,比如說在一片食品工業或高科技產業為主的工業區內,招標一幅工業用地,如果來一有污染問題需要解決的項目,如何處理?這個問題的解決,可以要求掛牌出讓工業用地時,限定工業的行業范圍,在同一功能區內,不符合行業要求的用地,不具備參與掛牌的資格,在行業安排上盡可能地安排相似的行業,增加行業的關聯性,減少行業之間的互相乾擾。
三是暗中補貼的問題。強制性的掛牌出讓工業用地,相當於上級政府強制地方政府建立一個工業用地出讓的攻守同盟,有些地方很可能沒有積極性執行這一規定,采取名義上是掛牌出讓,暗中進行補貼的方式繞過這一規定,解決這個問題,一方面監督體制要健全,能夠及時發現問題,另一方面處罰制度要有力,使當事人不敢、不願冒風險。退一步講,即便不能有效解決暗中補貼(根本問題涉及財稅體制),但也能有效維護土地市場秩序。
4制度安排
設計工業用地的掛牌出讓制度,本質在於統一強制,核心在於公開競爭,關鍵在於監督落實,目的在於市場配置。統一強制,就是廢除以往的協議方式,要求所有地方、所有單位和所有需要有償供應的工業用地的出讓、轉讓必須采用掛牌方式。公開競爭,就是工業用地供應的總量、結構、位置、面積、價格等內容必須提前向社會公開,有公開交易場所的地方,要在交易場所內長期公開,沒有交易場所的地方,要在媒體上定期或長期公開。監督落實,就是掛牌出讓要建立社會監督、不同主體的互相監督、上級對下級的監督機制,從而實現市場配置的目的。因此,工業用地掛牌出讓制度設計是,一旦全國統一的土地市場信息網建成,不管是供應商業、旅游、娛樂、商品住宅等經營性用地,還是供應工業用地都必須在網上提前公告供地方案。目前的條件下,可以分為三個層次。
一是在一個城市(縣)內所有工業用地必須到政府指定的場所和媒體掛牌出讓。掛牌的主要內容是土地的面積、位置、規劃條件、基礎設施配套條件、土地取得與開發費用、出讓最低價格、行業選擇要求等。當同一塊土地有兩個以上競爭者的,通過競價,由出價高者取得掛牌土地使用。
二是所有的城市(縣)出讓工業用地一律采取掛牌方式。使全國工業用地出讓公開化、透明化,便於互相比較、監督。
三是工業用地供應總量必須剛性化。每年的工業用地總量必須在固定場所和媒體公開,並實行動態管理,已出讓的土地要從總量中扣除,剩餘量繼續公開,直至用完為止。如確實需要增加新的工業用地,必須通過合法程序申請新的用地指標,批准後,要將新增加的數量在媒體上公開。
四是建立監督機制。首先掛牌公告本身對於一個城市(縣)的公眾和土地出讓和轉讓主體來說,就是一種互相監督的機制。其次,要建立不同城市(縣)的監督機制。國家和省級政府要將所有市縣的掛牌公告匯集到一個媒體,如建立一個網站,使不同市縣能夠互相了解其他市縣的工業用地的情況,特別是開發程度、征地費用和價格,以便互相監督。第三,建立上級監督下級的制度。對於不遵守游戲規則,公開壓低地價,或以地價返還的形式變相壓低的行為,給予出讓人警告、罰款、凍結征地與轉用指標、紀律處分和依法追究法律責任等處罰。
5積極影響
強制性地要求各地出讓工業用地全部采用掛牌方式,並集中到一個媒體或固定場所進行,不僅不會產生消極影響,反而十分有力於發揮市場配置資源的基礎作用。試想商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地已經通過招標、拍賣和掛牌實現了市場配置,大量的工業等原以協議方式出讓的再通過掛牌實現了市場配置,這樣無疑對我國土地市場建設將產生革命性的影響。
1、可以有效解決工業用地同城無序競爭的問題。掛牌出讓工業用地將使同一區域內的工業用地市場得到整合和統一。工業用地出讓無序競爭的問題,不僅存在於區域之間,而且存在於同一區域之內,即通常說的同城競爭。一個城市內有多個土地供應者,同樣會產生激烈的競爭。要求所有的工業用地到一個媒體或固定場所掛牌出讓,由於場所和出讓方式的統一,可以有效地促進供地渠道的統一,使政府能夠對工業用地供應總量進行有效的控制,形成一個城市內的工業用地價格,防止低於成本出讓工業地,實現爭取項目的公平競爭。
2、可以有效解決不同區域工業用地無序競爭的問題。由於掛牌出讓的公開性和土地供應總量的固定性,各個地方可以互相比較工業用地總量和價格,形成互相監督的機制,提高了互相壓低地價競爭投資的風險,並使一部分投資轉向土地資源相對充足的地方。
3、可以有效解決工業用地虧本出讓的問題。掛牌出讓制度中的強制、公開、監督機制,將使不同區域和同一區域的不同主體形成有效的攻守同盟,形成個體理性服從集體理性的機制,促使各地按照供求關系出讓工業用地,形成工業用地的市場價格,使目前工業用地虧本出讓的局面得到根本扭轉。
4、可以起到招商引資的作用,有效降低工業用地的交易成本。掛牌出讓工業用地,可以起到招商引資的作用,不僅可以降低政府招商引資的成本,而且投資商能夠全面了解不同區域的土地供應總量和價格,並進行比較,選擇投資地點,降低了投資商尋找土地的成本。
5、可以有效減少違法批地用地的現象。由於土地利用總體規劃、工業用地的面積、位置和價格等重要內容全部向社會公開,工業用地審批過程和結果將接受方方面面的監督,一旦出現違法現象,很容易被發現。
6、可以進一步推動我國投資環境的極大改善。有人擔心,掛牌出讓,抬高了工業用地的門檻,會降低我國的競爭力,這種擔心是不必要的。從投資總量上看,一般來說,不會因為地價的高低,而大量的增加或減少總投資量,只不過在總投資量基本恆定的情況下,在不同區域之間的分配而已,特別是在綜合投資環境大致相同的地區壓價纔起作用。從投資商來看,真正的投資商看中的也是綜合投資環境,他們並不會因為佔總投資比例不大的地價高低而放棄投資,盡管他們希望以最小的成本獲取最大的利潤。投資商是追求利潤最大化的經濟人,他們看中的是中國廉價的勞動力,廣闊的市場。掛牌出讓工業用地後,土地價格退居吸引投資更加次要的位置,有利於真正反映供求關系,按經濟規律辦事,可以有效抑制急功近利行為。綜合性的投資環境在吸引投資中的作用更加突出,將迫使各地在穩定工業用地價格的基礎上,大力改善投資環境,增加對投資的吸引力,在投資增加的前提下,工業用地的價格還會有所上昇,使政府在投資環境土地(稅收、土地等)收益上形成一個良性循環。
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