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城市土地經營主要包括土地獲取、土地儲備、土地出讓以及土地管理等內容。
土地儲備制度——經營城市土地的前提條件和重要保障
土地儲備的方式
土地儲備主要有三種形式:一是實物儲備,即政府收回或通過收購而儲備的土地;二是紅線儲備,對一些成片舊城改造或騰遷的地塊,按紅線規劃交給儲備中心運作,拆遷、公建配套後,按需求推向市場;三是信息儲備,對於一些不急於收購儲備的地塊或受財力限制一時無力收購的地塊進行信息儲備,對信息儲備的地塊在適當的時機進行實物或紅線儲備。
土地儲備的保障
關於土地儲備的資金保障。資金是土地收購儲備的支橕,是決定收購行為的重要因素;如果政府財力雄厚,可以將土地儲備列入財政支出的經常性項目,則儲備完全可以實行高度的壟斷,但目前大部分城市不具備這種條件。一般現階段儲備資金的構成主要有:政府啟動資金、銀行貸款、土地增值收益等,其中以銀行貸款為主。由於儲備資金需求量大,銀行貸款畢竟是市場行為,借貸金額有限,利息支付重,如果向銀行借貸過多,將增大儲備成本,影響經營土地的效益。因此,應開闢多種籌資渠道,如建立專門的土地融資公司發行債券、股票或者實行社會拆借、開發公司界入和開辦土地銀行等。
關於土地儲備的來源保障。城市內部可出讓的土地是有限的,政府在城市化外延擴張性用地時期結束後,將會因缺乏土地儲備而難以經營,如果能在城郊農村集體建設用地的流轉上取得新的突破,將可緩解這個問題。
首先賦予農民長期而穩定的土地使用權,特別是允許農民對土地使用權在法定期限內,在不改變土地使用性質的前提下可以轉讓、出租、抵押。其次加快農村宅基地管理和使用改革。從根本上打破對農民宅基地的福利意識,承認其財產權。對城鎮規劃區農民宅基地動遷,采取貨幣化補償安置,鼓勵農民進城或進小城鎮購置商品房。積極創造條件,開展『城中村』、遠郊或城鄉結合部農民宅基地置換工作,設立農民宅基地置換貨幣補償專項基金,資金來源從農民拆遷騰出地塊出讓或復墾折抵指標置換收益中按一定比例計提取,以保證安置補償金落實到位。另外積極實行農村村民社會保障制度,將已經把承包土地使用權一次性轉讓給集體或他人的遷入城市的村民,在剛步入城市的完全失業期,納入最低生活保障的享受群體,以降低集體土地流轉帶來的負效應,從而推動城市化進程和確保社會穩定。
建立健全經營城市土地制度
招標、拍賣和掛牌交易是土地經營的主要手段
由於過去土地資產在管理機制上存在著『雙軌制』,使得地方政府、企業和用地者個人等利益主體,在各自利益的驅動下利用各自佔有和控制的土地資產謀求利益,從而使土地資產自發交易行為增多。一方面造成有國有土地所有權在經濟上的難以實現,國有土地資產大量流失;另一方面交易行為不規范,交易價格在某種程度上被扭曲和掩蓋,對公開的、合法的土地市場產生了極大衝擊,同時也引起了一些土地投機和產權糾紛,造成土地資產的隱形交易和土地尋租,擾亂了土地市場的正常秩序。
因此,建立公開、公平、公正的市場環境,制定和完善經營性用地實行招標拍賣和掛牌交易的有關制度和措施,成為經營城市土地的當務之急。
經營性用地實行招標拍賣和掛牌交易的供地方式,目前已經在全國范圍內廣泛推行,並取得了顯著的效果。
同時土地作為一種受供求矛盾制約的特殊商品,經營性用地實行招標、拍賣或掛牌交易應有計劃地進行。若推出地塊過多,使土地價值得不到充分體現,影響政府收益,不利於經營城市土地;而推出地塊過少,又影響經濟總量增長,不利於拉動內需和推進城市化建設。因此必須分析土地供求狀況,對年度供地總量實施控制,合理確定供地總量,以維護城市經營用地市場的持續、穩定發展,提高城市土地經營的運行質量。
劃拔用地實行『租賃制』,是土地經營的另一方式
目前我國75%以上的城鎮國有土地使用權是以劃撥方式取得的,包括一部分增量土地和絕大部分存量土地。劃撥用地量過大,會造成一些單位不珍惜土地,形成用地不合理、只佔不用等現象。對於劃撥用地使用權的資產化管理,在土地經營中,應積極推行租賃制,通過年租和長期租賃方式,使土地所有權在經濟上得以實現。這項制度已在我國部分城市實施,並取得了顯著效果。通過實行租賃制可有效地擴大土地有償使用面積,增強人們有償使用土地的意識;通過收取租金,保證政府在經營城市中,有一個穩定持續的財政來源。而推行年租制,把企業交給國家的地租分年度征收,每年繳納的數額不大,企業有承受能力,基本上解決了企業之間不平等競爭的問題。
城市土地經營的政策建議
經營土地必須強化城市規劃的作用
城市規劃是城市建設的靈魂,也是經營土地的前提和靈魂,城市規劃水平的高低,不僅決定一個城市的建設水平,也直接影響到經營土地的規模和效益,進而影響到經營城市的具體效果。經營城市必須注意發揮規劃的財富功能,通過城市規劃,讓土地、道路等國有資產昇值。必須落實各項管理制度,所有建設項目都要按照各項管理要求進行,避免項目建設的隨意性。城市規劃如果只是『紙上畫畫,牆上掛掛』,城市建設無章可循、無法可依,經營土地就會大打折扣,更談不上經營城市。
建立和完善土地有形市場
土地有形市場是經營土地的重要場所,也是政府對土地市場實施有效管理的場所,通過制定市場交易的制度和規則,采取措施來保證土地交易的合法性和安全性。同時,土地有形市場也為土地交易、洽談、招商、信息發布、政策諮詢、中介服務等提供相關服務。建立土地有形市場是促進土地管理制度改革,轉變政府職能,推進依法行政和加強廉政建設,接受社會對土地部門監督的有效形式。
因此,重視和加快土地有形市場建設,不斷完善土地市場功能,健全土地市場管理制度,規范市場運作程序。無論是新增建設用地,還是存量建設用地,除涉及國家安全和保密的用地外,都要納入土地有形市場供應和交易。凡需交易的土地,都必須審查取得交易許可證後,到交易市場登記,掛牌公示,公開交易,把涉及到土地的各種交易統一納入到市場體系內運行。
加大土地開發企業的調整重組力度
針對目前土地市場房地產開發企業數量多、規模小、競爭力弱、市場不規范、炒賣地皮等狀況,堅持抓大放小的原則,按照建立現代企業制度的要求,推進國有土地開發企業的戰略性改組,使人纔、資金、技術等向規模較大、競爭力強的大企業聚集,走規模化經營之路,盡快形成具有集聚效應,可以帶動其他相關產業的企業集團,提高土地開發企業的整體競爭力。
適應WTO規則,進一步規范和健全外資企業用地規章制度
從土地使用的特征及產生來看,外資企業用地也應歸入劃撥土地使用權的范圍,屬於一個主體特定的劃撥土地使用權。加入WTO以後,外資企業用地政策的改革和規范迫在眉睫。
一是調整與WTO原則相悖的政策。調整過去按照土地使用者主體身份來確定土地利用、管理政策,實行同類產業享受相同的土地利用政策,以保證外資企業享受非歧視待遇原則。
二是從『超國民待遇』向國民待遇轉變。隨著貿易保護和產業保護壁壘的逐步消除,能否具備透明、公開、公正的競爭環境,高效廉潔的政府辦事環境以及舒心的人文環境變成了招來『金鳳凰』的關鍵因素。因此,必須改變外資企業場地使用費標准低於土地租金這一不符合市場規律的現象,進一步規范和健全外資企業用地規章制度。
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