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重慶,15年前剛升級爲直轄市時,總人口中八成在農村,城鄉居民收入比達四比一。某種意義上說,重慶是中國城鄉二元結構的縮影。
作爲城鄉統籌最早改革試點,重慶如何看待自己在成渝經濟區、成渝城市羣中的定位,如何提高發展質量和速度,實現中國經濟版圖上的“第四極”角色?在其發展中又遭遇何種困難、沉澱何種思考?近日,本報記者走訪了重慶社科院城鄉統籌發展研究所所長田代貴、重慶社科院區域經濟研究中心主任李勇兩位當地權威專家。
成渝競合:小車跑成都,大車跑重慶
成渝經濟區的獨特之處,是由兩個經濟中心構成的雙核經濟區。說起二者關係,“競合”已經成爲兩地官方與學者的共識。然而,這種競合,到底是競爭多一點還是合作多一點?競爭與合作,主要靠市場力量還是行政推動?在類似很多問題上,卻長期以來有着認識上的爭論和行動上的偏差。從香菸、啤酒甚至足球比賽,兩個城市都曾發生過摩擦。
“現在這種畫地爲牢的做法基本上沒有了,成渝之間的行政壁壘日益淡化。”重慶社科院城鄉統籌發展研究所所長田代貴研究員向我們介紹,儘管“分竈吃飯”的財政體制依然是成渝合作的最大障礙,但行政力量畢竟阻止不了市場力量對資源的配置作用。儘管今天的成渝城市羣整體尚處於聚集要素爲主的發展階段,在很多高端要素上體現出同一性,但亦已呈現出一定的錯位競爭、相互支撐的發展態勢。比如,成都的優勢在於金融、科研,而重慶則現代製造業更有優勢,近年在特色金融上也有發展,並且國家把鐵路樞紐放在重慶,空間輻射能力更強。
關於成渝城市羣的關係,當地有“小車跑成都,大車跑重慶”的說法,“小車”指行政活動,“大車”指商貿往來,非常形象地道出了二者客觀定位上的區別。如今,由於兩地有意識的錯位競合發展,這種態勢一定程度上依然存在。如何鼓勵成渝之間、環重慶的中小城鎮羣主動接受輻射,尋找發展機遇,形成有特色的城市經濟,兩地仍在探索中。
產城融合:吸引更多外出務工者返鄉
在重慶,“產城融合”是個比較流行的理念,主要是指產業與城市融合發展,即以城市作爲基礎,承載產業空間和發展產業經濟,以產業爲保障,驅動城市更新和完善服務配套,從而實現產業、城市、人三者間活力、持續向上的發展模式。其目的是試圖破解工業化時代一些城市出現的“工業污染化”和“產業空心化”這兩種極端困境。
重慶社科院區域經濟研究中心主任李勇重點介紹了開縣這個貧困縣、人口大縣。該縣以勞務輸出經濟爲主,最高峯時全縣160萬人中有90萬人在外打工。近年,該縣在產城融合的大思路下,大手筆構建“一區三園”發展格局,在能源、建材、輕工服裝等五大產業分區佈局中,規劃三座能容納30萬人的新城,同步推進廉租房、民工公寓、休閒廣場、幼兒園、小學、公交車、超市等生產生活配套,實現公共服務社會化。與此同時,當地加大了對本地勞動人口的勞動技能培訓,實行定向招工、就地吸收,再加上成渝城市羣內部交通的日益改善,越來越多當地勞務人員選擇留下當地就業。仍以開縣爲例,目前出省務工人數已經降到45萬左右,據調查,目前全縣外出務工者中70%“願意返鄉”。
這種“產城融合”理念,在江津區、兩江新區等地都能看到。對於重慶這樣的要素集聚階段的地區而言,“產城融合”理念既考慮了城市、尤其是對於中小城鎮的可持續發展、內生髮展,同時對人的幸福感歸宿感也更加重視,有着強烈的現實針對性。李勇認爲,不論是在對接主城,還是擔當成渝經濟區的“橋頭堡”,這種產城融合“傳動”作用都十分突出。
後發優勢:
規劃引導不一哄而上
與長三角、珠三角這樣的先發地區相比,成渝都市羣雖然慢了一步,但也有着自己的後發優勢,吸收經驗後,成功避免先發地區今天遭遇的“大城市病”。
對此,李勇研究員認爲,其一是規劃引導,從國務院層面對重慶市城鄉總體規劃作出批覆,原則同意修訂後的《重慶市城鄉總體規劃(2007~2020年)》,要求實行城鄉統一規劃管理。其二是重慶市政府也設定了一定的准入門檻。比如,環保必須達標;又如,園區廠房容積率必須達到1.5~2,提高土地集約度。其三,提出國民經濟規劃、城市規劃、生態保護規劃和土地利用規劃“四規合一”,加強統籌,在業態發展和區域規劃上儘可能避免一哄而上。他提到,珠三角很多城市在此前發展中更多是靠市場驅動,市場走在規劃前面,今天看來也導致了物流、專業批發市場和交通的問題。吸取這種教訓,重慶提出分門別類、逐步推進的思路,比如,將物流和專業市場全部規劃到二環以外。又如,“退城進園”舉措,完成31戶市級國有工業污染企業環保搬遷,同步建成8大產業集羣,主城將徹底告別“工業煙囪”,讓各工業園區打出特色牌。思路比較清晰。
城鄉統籌:
城市化正向農村延伸
剛剛結束的中央城鎮化工作會議明確提出一整套新型城鎮化發展理念,其中最核心的就是“人的城鎮化”。如何儘快讓人口城鎮化追上土地城鎮化的步伐,必須在發展觀念上花大力氣。2007年,國務院批准重慶爲全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區,田代貴研究員認爲,到目前而言,一系列改革舉措有得有失,整體上達到了階段性目標,逐步縮小重慶的城鄉差距,爲城鄉一體化改革積累了寶貴經驗。
田代貴研究員介紹,爲支撐城鄉統籌工作,當地從制度設計上做了一些嘗試。其一,從行政體制上,推行扁平化管理和大部制改革,提高行政效能;其二,在規劃上,以“四規合一”爲指導思想,對城鄉基礎設施、公共服務統一佈局,從政府層面把一些資源配置到農村去,推進公共服務均等化示範點建設,針對城鄉居民不同人羣設計了很多保障平臺,並使它們能相互銜接;其三,在人口的城鎮化上,推進戶籍改革,大規模建設公租房,並堅持實施渝東南、渝東北“兩翼農戶萬元增收工程”,當地農村地區收益明顯。
長期以來,我國城鄉發展上一直存在“重大輕小、重城輕鄉”的現狀,其直接後果就是中小城市、小城鎮被邊緣化,城鎮體系聚集整合資源的金字塔“塔基”功能大打折扣,並形成惡性的馬太效應。對此,田代貴建議應儘快完善土地的“槓桿”作用,儘快盤活農村建設用地;同時以農民新村建設爲契機,推進產品型農業向功能性農業轉型,從而實現“生態+高端居住”的“鄉村城市化”。