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2011年3月2日,《吉林市城市國有土地上房屋徵收與補償暫行辦法》(以下簡稱吉林市《暫行辦法》)頒佈施行。吉林市《暫行辦法》是國務院《國有土地上房屋徵收與補償條例》(以下簡稱新拆遷條例)施行後,地方最早出臺的一部配套政府規章。
吉林市《暫行辦法》,對新拆遷條例中一些不確定的規定進行了明確,增加了操作性。如:針對舊城改建的“多數人不同意”,明確規定50%以上即爲“多數人”;針對“被徵收人數量較多的”由政府常務會議做出徵收決定,明確規定達到“1000戶”就要上常務會議。
動遷達1000戶上常務會議新拆遷條例規定,因舊城區改建需要徵收房屋,多數被徵收人認爲徵收補償方案不符合條例規定的,市、縣級人民政府應當組織由被徵收人和公衆代表參加的聽證會,並根據聽證會情況修改方案。
這個“多數人”究竟是多少人?新拆遷條例未規定具體標準。吉林市《暫行辦法》進行了明確:“舊城區改建需要徵收房屋,被徵收人超過50%(不含本數)認爲徵收補償方案不符合本辦法規定的,應當組織被徵收人和公衆代表召開聽證會,並根據聽證會情況修改方案。”
在新拆遷條例中規定,房屋徵收決定涉及被徵收人數量較多的,應當經政府常務會議討論決定。但是,條例沒有對“被徵收人數量較多”的具體數額做出明確規定。對此,吉林市《暫行辦法》明確將此界定爲“房屋徵收涉及被徵收人1000戶以上”。
1000戶是如何計算出來的?是否經過科學論證調查?立法者沒有給出說明。新拆遷條例草案起草小組成員、中國社科院法學所孫憲忠研究員認爲,“1000戶以上”的規定並不能體現新拆遷條例中對於“多數人”的立法精神;照此規定,吉林市將很難有拆遷項目能上所謂的市縣政府常務會議進行討論。
對房屋裝修單獨評估新拆遷條例規定了房屋徵收補償標準要遵照市場價格的原則。這裏凸顯出房屋評估的重要性。然而,新拆遷條例只是概括性地規定,房地產價格評估機構應當獨立、客觀、公正地開展房屋徵收評估工作,任何單位和個人不得干預。但如何進行評估?如何保證被拆遷人的知情權?如何應對評估中的特殊情況?這在新拆遷條例中找不到答案。對此,吉林市《暫行辦法》都進行了詳細規定。
比如在保障被拆遷人的評估知情權方面,吉林市規定,房地產價格評估機構必須入戶對被徵收房屋進行評估,通過錄音、錄像等方式取得相關資料,逐戶出具評估報告,並解答被徵收人對評估報告的異議。而且房屋評估結果必須公示。房屋評估報告必須逐戶送達,送達回執必須存檔。
在如何具體評估方面,吉林市規定,評估報告應當結合被徵收房屋的區位、用途、建築面積、結構、樓層、朝向、成新、配套設施等因素予以考慮;被徵收房屋已經裝修的,應當出具單獨的裝修評估報告。
在怎樣處理評估特殊情況方面,吉林市規定,被徵收房屋用途由住宅改爲非住宅的,評估時應當充分考慮房屋收益等因素,評估結果應當包含非住宅用途的客觀收益。
孫憲忠認爲,吉林市《暫行辦法》列舉了評估應結合房屋的“八大因素”,但忽視了土地使用權的評估與補償。實踐中,往往對平房的徵收佔相當大的比例,而平房中院落面積較大。房地產的市場價值,土地使用面積佔有相當分量,評估應明確結合用地面積這一重要因素來考慮定價。
江西宜黃案件被拆遷戶代理人、北京市才良律師事務所的王令律師認爲,吉林市《暫行辦法》關於補償的規定與新拆遷條例相關規定基本一致,缺乏有效探索。它們均將評估價格等同於徵收補償價格,並與被徵收房屋相類似房地產的市場價格掛鉤。但是問題在於,“相類似房地產的市場價格”的措辭過於籠統,實在欠缺可操作性,遠不如“以新建相關房地產售價作爲評估價格”有操作性。
敏感問題規定喜憂參半對於拆遷當中,某些極易引起矛盾衝突的敏感問題如補償標準透明度、評估爭議如何解決等,新拆遷條例規定得較爲原則。那麼吉林市《暫行辦法》是如何規定的?
對於拆遷補償透明度問題,吉林市《暫行辦法》規定了明確統一的獎勵標準,從根本上杜絕了補償數額參差不齊、“多鬧多拿,不鬧少拿”現象。它明確規定,被徵收人自評估結果公佈之日起10日內(含本數)搬遷的,每戶獎勵8000元;20日內(含本數)搬遷的,每戶獎勵5000元;採暖期內搬遷的,每戶另增加5000元採暖補助。孫憲忠對此予以肯定,這些內容規定得越詳細,在工作中操作性越強,也使政府的獎勵政策越透明。同時,被徵收人也有據可查,能切實保護被徵收人的合法權益。
對於評估爭議的解決,吉林市《暫行辦法》規定,被徵收人對評估報告有異議的,可以申請複覈;如果對複覈結果還有異議的,可以向房地產價格評估專家委員會申請鑑定。並特意註明,房地產價格評估專家委員會的鑑定結果爲最終結果。
對此,孫憲忠認爲,在新拆遷條例當中,也只是規定,被徵收人對房屋評估的複覈結果,不滿意的可以向房地產價格評估專家委員會申請鑑定,並未明確房地產價格評估專家委員會的鑑定結果就爲最終結果。這種限制性規定不利於保護被拆遷人的合法權利。
接受《法制日報》記者採訪的專家評價,從立法技術角度而言,吉林市《暫行辦法》頗有亮點。在明確徵收主管機關的職責範圍、徵收決定的要件及程序、徵收補償方案前置程序、保障估價機構入戶評估、市民最低生活用房保障等方面均做出了很有意義的探索性規定。這些規定既細緻,又有操作性,充分體現了立法者的智慧與辛勞。但是由於在關鍵問題上如公共利益界定、評估程序中立、補償公正性方面,基本都與徵收與補償條例的規定一致,甚至有些地方還有縮小、限制性的規定,吉林市《暫行辦法》並沒有給我們帶來意外驚喜。因此對其他地方政府立法而言,難說具有突破性參考價值。(記者萬靜)
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