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《國有土地上房屋征收與補償條例(草案)》是根據《全國人民代表大會常務委員會關於修改〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》起草的。制定這個條例,關系到群眾切身利益,關系到工業化、城鎮化進程,關系到現代化建設全局。新華社發
2010年12月15日,經國務院領導同意,《國有土地上房屋征收與補償條例(第二次公開征求意見稿)》在中國政府法制信息網公布,第二次向社會公開征求意見。第二次公開征求意見共收到意見37898條。2011年1月21日,國務院總理溫家寶簽署國務院令,公布《國有土地上房屋征收與補償條例》,自公布之日起施行。國務院法制辦、住房和城鄉建設部負責人為此接受了新華社記者的采訪並介紹了二次征求意見吸收采納情況。
難點問題逐項攻關
問:制定條例的總體思路是什麼?
答:黨中央、國務院高度重視條例的制定工作,為了妥善處理實踐中的矛盾,制定條例的總體思路:一是統籌兼顧工業化、城鎮化建設和土地房屋被征收群眾的利益,努力把公共利益同被征收人個人利益統一起來。二是通過明確補償標准、補助和獎勵措施,保護被征收群眾的利益,使房屋被征收群眾的居住條件有改善、原有生活水平不降低。三是通過完善征收程序,加大公眾參與,規定禁止建設單位參與搬遷,取消《城市房屋拆遷管理條例》行政機關自行強制拆遷的規定,加強和改進群眾工作,把強制減到最少。
多次調研反復征求意見
問:在制定條例過程中主要開展了哪些工作?
答:法制辦與住房和城鄉建設部、發展改革委和國土資源部等單位共同成立了工作組,多次進行實地調研,選取40多個典型城市進行專項調查統計,專門聽取被拆遷人以及經濟、法律、規劃、土地、評估等方面專家的意見,反復征求中央國家機關意見,並於2010年1月29日和12月15日兩次向社會公開征求意見,分別收到意見和建議65601條和37898條。工作組召開了45次各類座談會,有1150多人次參加了討論。工作組對各方面意見逐條整理、綜合分析,反復研究、修改,形成了《國有土地上房屋征收與補償條例(草案)》。
焦點1
『拆遷』退役『征收』上崗
《條例》中,一個顯著的變化,就是刪去了舊有條例中令人敏感的『拆遷』,代之以『征收』。『拆遷』二字,此前已在《城市房屋拆遷管理條例》中存在了20年之久。1991年,國務院發布上述條例,2001年對其做出修改。2007年12月,國務院常務會議審議的《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例(草案)》中,『拆遷』依然在列。而在2010年1月、12月的兩次向社會公開征求意見稿中,其表述已經變為『國有土地上房屋征收與補償』;直到21日公布的新條例,『拆遷』二字徹底摒棄。
專家解讀:有『征收』,就應該有相應的『補償』。多位專家認為,透過這一字面改動,可以看到新條例更加突出房屋征收和補償的規范、公平、合理;而且,在新條例的修改過程中,規范公權和保障私權的法治理念在不斷強化,更注重工業化、城鎮化建設與保護被征收人合法權益之間的統籌兼顧,使公共利益和私人利益得到更好的協調與平衡。
焦點2
公共利益確定六個方面
有意見認為,公共利益的界定過寬,主張具有商業性質、營利目的項目都不應當屬於公共利益;也有意見認為,對公共利益的規定還不夠全面,主張凡是實施城市總體規劃,為城市發展和建設進行的重大工程,由政府組織或者主導的住宅小區、經濟開發區、工業園區、商業街區等城市建設,都應當屬於公共利益。此外,還有意見提出在國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃等規劃編制過程中,應當提高公眾參與程度。
《條例》規定:為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要,有下列情形之一,確需征收房屋的,由市、縣級人民政府作出房屋征收決定: (一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落後等地段進行舊城區改建的需要;(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。
確需征收房屋的各項建設活動,應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建,應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。制定國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃,應當廣泛征求社會公眾意見,經過科學論證。
專家解讀:北京大學法學院副院長沈巋表示,公共利益是一個抽象概念,具體操作中很難界定,是一個世界性的難題。舊條例的問題在於沒有嚴格區分公共利益和商業利益,特別是用於房地產開發,也可以進行拆遷,由此產生了很多社會矛盾。新條例以列舉的方式對公共利益進行了界定,排除了一些顯然處於商業目的、與公共利益無關的用途。
沈巋說,更為關鍵的是,新規定中強調了程序的作用。比如通過聽證會的方式聽取被征收人意見,確定征收是否正當。此外,涉及舊城區改造等城市規劃問題時,引入了公民代表的參與。這些規定改變了過去『政府說了算』的局面,政府需要更多傾聽民意,並且在必要的時候根據民意修改原有的方案。
焦點3
行政強拆取消法院強搬模式待定
有意見提出,取消《城市房屋拆遷管理條例》中的行政機關自行強制拆遷的規定,認為政府作為房屋征收主體,是當事人一方,不應有行政強拆權,只能依法申請法院強制搬遷,法院強制搬遷,可以由法院作出裁定,由政府有關部門執行,法院進行監督;也有意見認為,為了提高征收工作的效率,保證建設活動的順利進行,實行行政強制搬遷與司法強制搬遷並行的制度;還有意見提出,不同意由法院強制執行,認為法院執行力不足,法院獨立性、公正性也難以保證,司法程序太慢。
綜合各方面意見,並考慮到《行政強制法(草案)(三次審議稿)》關於行政強制執行由法律設定的規定,經反復研究,條例不再規定行政機關自行強制拆遷。對法院強制執行的模式,行政法規也不宜規定,擬再同有關國家機關協商解決。此外,條例增加規定,強制執行申請書應當附具補償金額和專戶存儲賬號、產權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料。
《條例》規定:被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟,在補償決定規定的期限內又不搬遷的,由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。
專家解讀:中國政法大學法學院院長薛剛凌說:『過去往往是行政機關委托相關企業來搬遷。企業為了實現經濟利益,過程很不規范,強制搬遷過程中會出現一些惡性事件。條例實施後,行政機關只能到法院申請強制執行,制度設計者希望通過司法程序的設置來保障群眾合法權益,把風險降到最低。』『制度的前進受到現實情況的制約,很難一步到位,只能逐步推進。通過法院來強制執行是個進步,畢竟司法機關可以對行政機關進行制約。』此外,薛剛凌認為,搬遷需要行政機關、法院和評估機構聯動,也需要被拆遷人配合,這也是條例的一個特色。
焦點4
征收房屋補償不低於市價
《條例》規定:作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括:被征收房屋價值的補償;因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;因征收房屋造成的停產停業損失的補償。對被征收房屋價值的補償,不得低於房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。
專家解讀:中國法學會民法學研究會會長、中國人民大學副校長王利明指出,從實踐來看,因征收與拆遷所引發的各種矛盾,很多體現在征收補償的標准和補償的公平性方面。條例針對實踐中存在的主要矛盾,集中就補償制度作了重大完善,從而使搬遷更加公平。以市場價格作為補償標准,使得被征收人的基本利益得到保障。不僅包括對房屋的補償,也包括對土地使用權的補償,這就大體上可以確保被征收人的居住條件有改善、生活水平不下降。