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3. 以土地使用權有償轉讓和界定產權主體來穩定農村土地使用權。
農民對穩定土地使用權與平均佔有土地之間的矛盾,以及『人多地少』之間的矛盾,一直是穩定農民土地使用權的兩個突出矛盾。對於第一個矛盾,專家建議,一是通過土地使用權有償轉讓,逐步實現土地調整的市場化(70.6%);二是在界定產權主體的同時,嚴格界定『集體』成員的邊界,限定享有『承包權利』的群體(67%),以上兩項認同度都超過了60%。對於第二個矛盾,68.2%的專家建議用規范的土地使用權流轉市場取代行政調整手段(有專家認為現在是解決土地使用權問題的最好時機);55.5%的專家建議加快農村非農產業和城市化發展,擴大非農就業機會。
4. 新階段要強化和保障農民土地使用權。
67.3%的專家建議應強化農民土地的使用權,弱化農村土地的集體所有權。專家從三個方面提出了具體建議:
一是對現有的法律作相應的修改。按照選擇人數排序,前五項分別是取消1995年《擔保法》中有關禁止把農民的土地權利作為抵押的條款,允許農地使用權進行抵押,並出臺配套措施,防范風險(57%);對土地重新調整予以清晰和明確的限制,詳細列出哪些是屬於可以視為土地調整依據的『特殊情況』(48.6%);設計和頒發統一的土地承包合同和土地證書,使其包括農村土地承包法的核心條款(46.7%);起草土地登記的監管條例,建立農村土地登記系統(43.9%);頒布有關解決土地糾紛仲裁的規定,並著手建立仲裁委員會(38.3%)。
二是擴大農村土地使用權。專家認為,土地使用權主要應由四項權利構成,即自主利用和經營權(如轉包、轉讓、租賃等權利)(83.9%);當承包地依法被征用、佔用時,有權依法取得相應的補償(72.3%);排他佔有權(如抵押、繼承、擔保等權利)(66.1%);剩餘產品分配權(53.6%),以上四項權利的認同度超過了50%。另外,還有48.2%的專家認為,土地使用權最重要的應包括優先承包權。
三是調整農村土地使用權的期限。超過半數的專家認為,不應再規定具體的期限,而是應賦予農民永久的土地使用權;21.8%的專家認為土地使用權的期限至少30年。只有7.3%和9.1%的專家認為土地使用權期限應為50年或70年。還有專家認為,不應對土地使用權期限作死規定,應當是一種靈活的使用權,根據雙方的意願靈活處理,或根據各地農村社會經濟發展的狀況及產業發展的實際,讓集體和農民民主(如2/3的多數)決定。
四、 征用農村土地關鍵是保護農民權益
1. 農地征用制度存在缺陷。
認同度超過50%的分別是:征地收益分配不合理(79.1%);征地補償標准低(68.2%);征地補償費的測算方法不合理(60%);土地補償資金管理不嚴,截留、挪用、克扣等現象較為突出(59.1%);缺乏明確的土地征用范圍,公共利益沒有明確的界定(59.1%);失地農民得不到妥善安置(59.1%)。另外,39.1%的專家認為征地補償因土地用途或類型而異,違背了公平對待土地擁有者的原則;20.9%的專家認為有些大類的農村土地(包括林地和草地)被排除在外。造成利益分配不均。
地方政府熱衷於土地征用,成為近年來農地征用過程中各種矛盾的重要原因之一。71.3%的專家認為是由於現行的財稅體制不完善,客觀造成了地方政府對土地財政的過分依賴;60.4%的專家認為,以GDP為主要指標的政績考核機制刺激了地方政府通過征地來上大項目、大工業。另外,還有專家認為土地征用程序的法律規制不健全(27.9%)、土地要素市場改革滯後(21.6%)、土地征用的監管不力(12.6%)也是造成地方政府熱衷於土地征用的原因。
2. 完善農地征用制度的關鍵是賦予農民維護自己權益的能力。
63.1%的建議,改善農地征用過程的首要措施是提高農民在征地過程中的談判地位,賦予農民維護自己權益的能力。認同度超過50%的分別還有:清晰界定公共利益,采用列舉、清單等方式明確界定公共利益的范疇(62.2%);嚴格控制地方政府的征地權力(58.6%);完善征地程序,提高征地過程中的透明度(52.3%)。另外,還有專家認為應提高補償標准(49.5%);確保征地補償款發放給農民(45%);以物權規范土地征用(41.4%);大力發展農地交易市場(36.9%);構建和完善司法救助體系,緩和政府與失地農民的緊張關系(34.2%);放開土地一級市場,允許以營利性為目的經營性用地直接入市(29.7%)等也是改進農地征用的主要措施。
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