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1. 農村土地集體所有權的邊界不清。
49.1%的專家認為,農村土地『集體所有』邊界不清,實質上是一個模糊的概念。有專家指出,農村土地確實為村民小組所有,但基層政權對農民集體土地權利的乾預過多。
2. 農村土地集體所有權需進一步界定。
專家對農村集體土地所有權存在的問題的認同度較高,按選擇人數排序,位於前五位的分別是:所有權權能殘缺(75%);所有權客體界定不清(56.3%);權利和義務不明確,缺乏可操作性(50.9%);集體土地所有權多級所有,主體不明晰(50%);集體土地所有權主體代表法律地位不明確(50%)。另外,有專家認為,土地名義歸屬並不重要,重要的是農民缺少有組織的權利主體,沒有辦法有效行使權利。
3. 將土地使用權永久下放給農戶。
專家對農村土地集體所有制的改革提出了不同的建議。按選擇人數從高到低排序,分別是:將土地使用權永久下放給農戶,農戶成為土地物權最終的、完整的擁有者,並可以繼承、轉讓、抵押和交易(58.9%);對現行有關農村土地的法律、法規進行重大修改(57.1%);建立完備的土地管理檔案,地方政府和鄉村自治組織及其代表人都無權再以任何借口、理由對農戶的土地進行單方面處置(55.4%)。另外,有專家建議,完善農村土地所有權制度,關鍵是提高農民維護土地權益的能力,同時在法律上,為農民提供有效的救濟手段。
三、 農民土地使用權需要制度保障
1. 當前農民土地使用權性質尚不清晰。
調查顯示,68.3%的專家認為農民土地使用權應該是『物權』,24%的專家認為應該是用益物權,只有不到5%的專家認為應該是債權。但現實與理論相差甚遠,只有14.1%的專家認為現實中農民土地使用權是『物權』,40%的專家認為是用益物權,還有32.9%的專家認為還只是債權。
2. 農民土地使用權諸多問題與土地制度設計缺陷相關。
調查顯示,賦予農民長期而有保障土地使用權的難點主要表現在四個方面,一是承包期內調整土地(85.8%);二是政府侵佔農民權益(85%);三是政府違規征地(54.9%);四是發包方以各種名義收回土地(53.1%)。以上四項的認同度都超過了50%。
農民土地使用權諸多問題的出現不能不說與土地制度設計缺陷相關。52.7%的專家認為,盡管《農村土地承包法》規定承包期內發包方不得調整承包地,但又規定在某些『特殊情形』下進行有限調整,客觀上造成了農民土地使用權的不穩定;47.3%專家認為,該法提供了解決土地糾紛的仲裁機制,但並沒有頒布任何管理這種機制的具體規定,導致解決土地糾紛的難度很大;43.6%的專家認為,該法對土地抵押進行了嚴格限制是重要的缺陷;40.9%的專家認為,該法和我國有關土地登記注冊原則之間存在明顯衝突;36.4%由於農村土地承包給農戶,其權利屬於所有的家庭成員,該法對這種共同擁有的權利是否應分割給單個的成員沒有規定,事實造成了婦女難以平等分享土地使用權。
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