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飛速的城市化進程,使越來越多的農村土地逼近城市,甚至納入城市版圖中,但是它的身份和在市場上的價值卻沒有得到重估
我國農村土地分為兩種,其一為耕地18.27億畝;其二為集體建設用地,這主要包括農民宅基地、村莊建設用地、鄉鎮企業用地。
隨著城市化加速,其中耕地面積每年都以數百萬畝規模減少。其中大多由政府征為國有,轉為城市建設用地。為確保13億人糧食供給,決策層要求守住耕地18億畝"紅線"。但有政協委員、人大代表認為,如果耕地每年仍以三四百萬畝速度遞減,那麼"紅線"終會被突破。
現行體制下,土地垂直管理、上收土地審批權,可能暫時遏制土地濫用,但並非保護耕地的根本之策。
完善征地制度
"所謂實行最嚴格的耕地保護制度,其實就是實行最嚴格的政府審批制度,強化了土地管理部門的自由裁量權。"中國社會科學院工業經濟研究所副研究員曹建海指出。
1997?2005年,我國耕地從19.51億畝減少到18.31億畝,9年中減少耕地1.2億畝,國土部諮詢研究中心副主任劉文甲表示,土地已"過度非農化",僅"十五"期間城鄉建設用地就增加了1.6萬平方公裡,五年中每人就多了10多平方米城鄉建設用地。
近年來,開發區尤其是省級以下開發區"遍地開花"已成為事實。據國土資源部統計,全國共有各級各類開發區3837個,平均每省有100多個,僅浙江一省就有各類園區和開發區800多個。
但由於中央強化土地調控,地方政府用地指標很緊張。一些市縣政府為規避土地緊縮政策,在沒有征用土地的前提下,一些企業與農民集體組織簽訂"租地協議",來"以租代征",用於工業或商貿建設,甚至開發"小產權房",導致相當多的耕地突破政策變成了建設用地。
伴隨著"土地調控"政策,"以租代征"成為土地違法的"新花樣"。所謂"以租代征",是指違反土地規劃和計劃管制,規避農地轉用和征地審批,以出租(承租)、承包等方式,用農民集體土地搞工商企業項目。即"不經征用審批,以出租或承包為名,把農用地轉為非農建設用地"。
清華大學教授白重恩分析,土地問題的突出表現是缺乏統一市場,其癥結為現行土地制度和快速城市化存在根本矛盾。
"低價征用、高價出讓"已成為各地政府通過征地增加收入的"第二財政"。"近十年來征地這個環節,在城市化進程中征用農民土地,拿走的資金至少有2萬億。"全國政協委員、清華大學教授蔡繼明告訴《第一財經日報》。
到2005年,每公頃土地出讓金收入為355.3萬元、出讓金純收益為131.9萬元,與1995年相比,政府與集體和農民個人的收益比由此拉大為4.8?1,也由此導致近十年征地糾紛不斷。
國土部"征地制度改革研究"結果表明,現行征地制度有"三亂一難":即征地范圍亂,遠遠超出"公共利益"范疇;征地補償亂,不依法補償較為普遍;征地費用分配亂,征地補償費用在集體經濟組織和被征地農民之間分配不合理。
由此,國土部將征地制度改革定位為"對現行征地制度完善",核心問題是"征地補償標准的制定"。
土地出讓金分配不均
"土地出讓金",指國有土地使用權出讓的收益,即"地價"。在實際操作中,地方政府獲得土地出讓金後,一般先支付各種土地規費和征地補償;此後如有淨收益,則多用於城市建設和土地開發,而用於農業和農村的比例其實很低。
國有土地供給不足導致我國新增建設用地95%以上屬農村集體農用地。
1月30日的國土資源管理工作會議透露,2007年國土部門推進建設用地招標拍賣掛牌出讓和礦業權分類出讓,由此獲得出讓土地收入超過9000億元。
不過,這麼高的土地出讓收益,農民所獲不多。
《土地管理法》規定,農村土地"農民集體所有",為此,集體土地所有權證大多發給了村民委員會,使村民委員會成為實際所有者,而個體農民權利地位不明,從而征地中的補償內容、補償對象、征地補償費用的分配不能合理到位。
法律要求,國家建設征用土地,按被征用土地原用途進行補償,要求征地補償費為該耕地被征前三年平均年產值的6?10倍;安置補助費按照需要安置的農業人口數計算,每人補助標准是該耕地被征用前3年平均年產值的4?6倍。
而在實際補償中,國土部有關人士透露,由於土地年產值不確定,補償標准差距很大,征地者為了"少花錢,多辦事",在法定范圍內盡量壓低征地補償費。
"被征地土地收益分配格局為:地方政府佔20%?30%,企業佔40%?50%,村級組織佔25%?30%,農民僅佔5%?10%。"蔡繼明調查得知。
農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂計算,按最高標准補償,南方地區集體和農民所得補償僅夠農民23年生活費用,北方地區補償還不夠20年生活費用。
1998年住房商品化改革後,農民開始在集體土地上出租出售標准廠房、小產權房以求收益。在征地補償費用不成正比的情形下,國家土地督察北京局調查發現,73%的農民願意或比較願意以"以租代征"的形式出租土地,但"以租代征"行為並沒有通過行政部門許可。
不過,廣東、江蘇實踐卻證明,農民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉讓等形式供應給企業,既降低了企業用地成本,又保證農民長期分享土地增值收益,地方政府還可獲得企業稅收和土地使用費。
"既然政府壟斷工業用地出讓弊端多多,還不如讓農民集體建設用地在符合規劃和用途管制的前提下直接進入市場。"國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員劉守英說。
為此,中國人民大學土地管理系教授嚴金明認為,有必要修改《土地管理法》中相關條款,廢除按"土地原用途"計算補助費用的規定,改按市場價格向農民支付土地補助費和安置補助費。
集體建設用地流轉之變
在耕地之外的農村土地屬集體建設用地,"集體建設用地亟須明晰產權,通過流轉實現其市場價值。"土地專家指出,特別是在廣東省等沿海地區,這種要求來自企業和農民集體,也來自基層政府。
2004年《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》對集體土地流轉問題進行了界定:在符合規劃前提下,村莊集鎮、建制鎮的集體用地可以依法流轉。
中國土地勘測規劃院高級工程師李珍貴發現,珠三角地區通過以出讓、轉讓、出租和抵押等形式使用農村集體建設用地實際超過集體建設用地的50%。
北京大學經濟學教授周其仁指出,這意味著"集體"依然是土地流轉的真正主體,這種產權結構極不利於農業結構的重組和農業剩餘勞動力的轉移。
"在流轉試點中,一些地方集體建設用地的流轉未經規劃許可,流轉前的集體建設用地來路不正,而且很多集體建設用地使用權轉讓或出租為商品房開發。"國土部一位官員曾對《第一財經日報》表示,在這種情況下放開集體建設土地流轉,難以切實保護耕地。
"農村集體建設用地放開,意味著征地范圍縮小了。"黃小虎解釋。如果農村集體可以合法地與工業企業等談判,自主地市場化出讓集體建設用地,就大大壓縮了征地范圍,有利於形成農村集體土地使用權的市場價格,從而為政府制定征地補償標准提供參照系。
全國政協委員、成都市人大常委會主任駱隆森對該市土地進行數據統計後表示,成都耕地使用權流轉面積達19.36萬畝,佔全市耕地總面積的3%。他認為,這是對家庭承包責任制的有益補充和完善。
不過,全國政協委員、中央黨校教授王瑞璞卻向《第一財經日報》表示,農村出現土地使用權流轉還存在不少損害農民利益的現象。如有的隨意改變土地承包關系,有的把土地使用權流轉作為增加鄉村收入的措施,有的借土地使用權流轉之名隨意改變土地農業用途等。
但農村集體建設用地的管理方式仍過於松散,其權利主體的多樣性和復雜性,給土地流轉造成諸多障礙。為此,日前國務院辦公廳頒布文件,嚴令禁止地方借農民集體所有建設用地使用權流轉、土地整理折抵和城鄉建設用地增減掛鉤等名義,擅自擴大建設用地的規模。
"招拍掛"之難
劉守英告訴《第一財經日報》,土地亂象根源在於現行土地制度安排,嚴厲的行政措施後必須有制度性改革跟進。
我國土地"招拍掛"制度最早始於2002年國土部發布的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》。2001年,我國以招拍掛方式出讓的土地面積僅0.66萬公頃,成交價492億元;5年後的2006年,我國招拍掛出讓土地面積6.6萬公頃,成交價5492億元,分別比2001年增長了9倍和10.2倍。
白重恩分析,土地交易至少有三類不同價格:一種是土地"農轉非"時政府支付給農民的價格;一種是商業用地通過"招標、拍賣或掛牌出讓"形成的價格;還有一種是非商業用地通過"協議出讓"價格,三種價格差別很大。
市場應該是統一的,應該有一個共同的價格形成機制,取消"協議出讓",所有商業用地統一實行"招拍掛"制度。
事實上,早在2006年9月"國發31號文"就要求"工業用地必須實行招拍掛",2008年1月7日,國務院《關於促進節約集約用地的通知》指出"工業和經營性用地出讓必須以招標拍賣掛牌方式確定土地使用者和土地價格"。
同時針對諸多城市開發商"囤地"問題,要求"未按合同約定繳清全部土地價款的,不得發放土地證書,也不得按土地價款繳納比例分割發放土地證書"。
這意味著,目前由各地政府建設部門主導編制的城市規劃和村鎮規劃,都必須與土地利用規劃相銜接,此後市縣政府用地的自由度會縮小。
"目前,全國已普遍執行的國有土地使用權出讓招拍掛制度存在土地出讓信息披露不充分、人為設定稀奇古怪的限制條件、競買人惡意串通以及國有企業或上市公司盲目高價競買等四大問題,該制度亟須加以改善。"全國政協委員、祈福新村董事長彭磷基向記者呼吁。
他舉例說,比如投標單位統一制作標書,而陪標單位只管蓋個公章,招標人與投標人裡應外合,發布不對稱的招投標信息,減少、限制和嚇阻潛在投標人入場,"這種現象在一些不發達地區尤為嚴重。"彭磷基說。
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