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編者按 6月25日是我國第20個全國『土地日』。土地資源是一種不可再生的寶貴資源,近年來,伴隨著我國城市化進程的不斷加快,土地供求矛盾也日益突顯。管好用好每一寸土地,保護耕地紅線是我們永遠的主題。國外一些國家,有的在耕地保護方面十分出色,有的十分注重節約集約利用土地,有的在礦區復墾中保護和整治國土,這些都對我們有重要的借鑒意義。在第20個全國『土地日』來臨之際,特組織本組稿件,希望能給大家一些啟示,以更好地保護和利用好我們自己的土地資源。
美國:『黑風暴』之後的反思
□吳 明
1934年5月12日,一場巨大的風暴席卷了美國東部與加拿大西部的遼闊土地。風暴從美國西部土地破壞最嚴重的乾旱地區刮起,狂風卷著黃色的塵土,遮天蔽日,向東部橫掃過去,形成一個東西長2400千米、南北寬1500千米、高3.2千米的巨大的移動塵土帶,當時空氣中含沙量達40噸/立方千米。風暴持續了3天,掠過了美國2/3的大地,3億多噸土壤被刮走,風過之處,水井、溪流乾涸,牛羊死亡,人們背井離鄉,一片淒涼。
這次嚴重的『黑風暴』事件與美國早期『大規模移民開墾,無止境擴大耕地面積』不無關系。經歷了『黑風暴』後,美國開始對土地開發政策進行反思,實行對耕地從數量到質量的全面保護政策。1934年,美國國會通過《泰勒放牧法》,限制在公有林地放牧區過度放牧,以免造成水土流失。1935年將土壤侵蝕局劃歸農業部,並改名為土壤保護局。為了保護生態,美國國會還相繼通過了一系列法令,內容涉及建立土壤保持區、農田保護、土地管理政策、土地利用、小流域規劃和管理、洪水防治、控制采伐和自由放牧等各個方面,把土地管理和水土保持逐步納入法制軌道。
充分發揮各方面的積極性,有效保護耕地。除了中央政府外,美國各個州在土地管理和耕地保護上也發揮了重要作用,許多州在聯邦法案的基礎上,又根據各自的需要分別制定了州一級的土地利用和管理法案。在強調發揮各級土地管理機構積極性的同時,還重視上下級政府間的聯系與合作。在水土保持方面,政府各級機構重視發揮民間水土保持組織的作用,兩方面相互配合,協調工作,保證了已頒布的法律能夠有效實施,也有助於發動廣大農民開展水土保持活動。
全面評價土地資源、合理利用土地。科學地評價土地是合理開發利用和有效保護治理土地資源的基礎。在全國性土地普查的基礎上,美國科學家創立了具有很高實用價值的土地能力分級標准,用以表示土地適於耕種和限制利用的程度。美國的農場、牧場乃至整個國家,都以土地能力分級作為合理安排或調整土地利用的重要依據,其基本點在於保證土地合理利用的前提下,最大限度地發掘土地的生產潛力。
適時地制定和調整一系列農地保護政策。美國聯邦政府、州及地方政府在其城市化發展的不同階段制定或調整了一系列農地保護政策,使之盡量兼顧到公平與效率,又具有可操作性,常用的政策工具有:區劃政策、稅收偏好政策和可轉移開發權政策等。
創建高效持續農業生產體系,不斷提高土地質量。主要措施包括:節約利用資源——實施『耕地儲備計劃』、『土壤保持計劃』、『用地與養地結合計劃』等,以達到持續利用土地資源的目的。有效保護環境——通過研制推廣各種農業措施,大大減少環境污染。廣泛使用良種——研制推廣高產、低耗;高淨收益優良品種。合理栽培技術——合理地使用多種適用的栽培措施與耕作制度,如『免耕法』、『少耕法』等。
德國:嚴格土地復墾質量標准
□白中科
德國十分重視保護和治理國土,各部門、企業把為社會創造好的生產生活環境作為一項重要的工作任務。
德國第一部復墾法規是1950年4月25日頒布的《普魯士采礦法》。此外,既有《廢棄地利用條例》專門的立法,又有《土地保護法》、《城鄉規劃條例》、《水保護法》、《礦山采石場堆放條例》、《礦山采石場堆放法規》和《控制污染條例》等相關立法。這些法律法規對土地復墾的程序、內容、操作步驟都進行了詳盡的規定,同時規定了礦業主的法律責任,使土地復墾有了法律保障。
嚴格的法律規定保證了穩定的復墾資金。復墾資金一般來源於三種:私有企業由企業自己提供復墾經費,即采礦公司出資先期存入銀行做復墾費用,專款專用;國有企業由國家或地方政府撥給復墾資金;此外,通過地方集資或社會捐贈獲取一些資金。對於歷史遺留下來的老礦區,聯邦政府成立專門的礦山復墾公司承擔老礦區的土地復墾工作,復墾資金由政府全額撥款。對於新開發的礦區,根據聯邦礦山法的有關規定,礦區業主必須預留復墾專項資金,其數量由復墾的任務量確定,一般佔企業年利潤的3%。
德國中央政府沒有專門負責土地復墾的機構,但從地方政府到州市政府都有復墾管理機構。中央政府和州政府只負責制定比較原則的土地利用規劃,地方政府特別是社區政府負責具體的土地復墾利用規劃的制定和土地復墾工作。地方政府負責土地復墾的機構有環境保護、礦產管理、經濟管理部門,各自按照有關的法律規定各負其責,協同管理、共同推動土地復墾。
德國土地復墾工作按批准的規劃嚴格組織實施,復墾效果由地方政府、采礦公司和當地群眾聯合組織驗收。復墾後景觀完全符合復墾規定的標准,環境質量很高。如:復墾為耕地的要種植作物7年並變為熟地後,纔予驗收。復墾後的土地由采礦公司負責管理並擁有土地所有權和處置權。
德國的土地復墾工作依據完備的科學數據來確定復墾標准,公眾也具有良好的環境教育和環境保護的意識,因此復墾的科技含量高。《礦山法》對開發和復墾也提出了嚴格的環保要求和質量標准,如必須對因開礦所佔用的森林、草地進行異地等面積的恢復;對露天開挖出來的表土層和深土層要分類堆放以便按原土層復墾,並確保復墾後能迅速恢復地力;德國還將房地產開發及各項建設工程開挖的表土收集起來用作復墾區的表土。由於采取了這些措施,已復墾的耕地、草地、森林和人工水面錯落有致,面貌煥然一新。
這些措施對於美國農業持續發展產生了重要作用,同時,也為工業和城市化的發展提供了大量的原材料和銷售市場。
以色列:住宅開發盡量不佔耕地
□劉 文
以色列自1948年建國以來人口猛增,2009年人口已超過700萬,其中農業人口只佔全國人口3%,但農產品出口值卻超過10億美元。為了有效保護耕地,以色列從上世紀80年代開始實施一項計劃,在荒山上大興土木,成片開發配套設施齊全的住宅小區,盡量不佔用寶貴的耕地。此外,以色列注重科技研發投入,因地制宜優化農作物品種,使得一些原本不適合農作物生長的土地也成為可耕地。因此,在人口不斷膨脹的壓力下,以色列全國耕地面積自建國以來並沒有明顯減少。
實用的規劃是保護耕地的有效手段。政府在規劃城鎮發展時,不僅要考慮水電等資源分配,還要考慮如何保護耕地。隨著機械化程度不斷提高,以色列農村地區也出現了人多地少的現象。為此,以色列政府從三個方面入手解決這個問題。一是向農村地區提供補貼,以保證農民生活達到國民平均生活水平,從而避免農村富餘人員大量進入城市;二是扶持農村地區發展企業,甚至是高科技企業;三是加強教育,縮小城鄉差距。
保護耕地也有賴於有效的管理監督機制。在以色列,農業生產主要集中在三種形式的定居地,它們都是在上個世紀最初20年中發展起來的。這三種形式分別是所有成員共享生產資料及勞動成果的集體農場(基布茲)、獨立的家庭農場組成的農業生產合作社(莫沙夫)以及由個體農民組成的生產集團(莫沙瓦)。這三種形式的定居地集中了以色列99%的農業用地,為全國提供80%以上的農產品。隨著社會的發展,很多集體農莊已經私有化。現在,以色列200多個基布茲已經有三分之二進行私有化改革。
以色列政府還規定,包括興建住宅在內的所有跟土地有關的開發計劃都要經過國家土地管理局審批,以避免濫用耕地。
新加坡:用地計劃一年一審
□叢餘田
新加坡國土面積小,人口密度大,是一個典型的人多地少、寸土寸金的城市型國家。嚴重缺乏土地資源的國情決定其必須充分利用土地,提高土地利用的效率。
政府通過填海工程,擴大土地面積。新加坡自1960年起,為滿足人口增長和經濟發展的需要,在沿海展開了填海計劃。2002年,新加坡又在柔佛海峽的德光島和大士進行了大規模的填海工程。在過去的40多年時間裡,新加坡通過填海造地使其領土面積增加了100多平方千米,預計到2010年新增國土面積將累計達到160平方千米。
制定和修改宏觀計劃,確保計劃合符實際。新加坡制定了一個理念性的宏觀計劃,並且預測其未來40~50年的土地需求。這個計劃會每年進行一次審查,來確保計劃符合實際。新加坡政府根據房地產業和經濟景氣狀況,修改土地的出租和出售計劃。今年5月,新加坡國家發展部(Ministry of National Development)宣布,2010年下半年政府土地出讓計劃確認名單上將列入18塊新的用地。上述18塊用地總共可建8135套住宅,這是自2001年下半年政府采用該系統以來確認名單上可建住宅套數最多的一次。政府還在下半年土地儲備名單上額外添加了13塊用地,這部分土地可建住宅5770套。新加坡政府稱,額外添加的用地將在私人住房需求以及私人住宅開發需求強勁的情況下提供。
推行組屋政策,提高土地利用效率。為了合理利用土地,新加坡不僅有宏觀的計劃,更注重微觀的措施。例如推行組屋政策,有效地改善了居民的居住條件,提高了土地利用效率。所謂組屋政策,是指由新加坡前總理李光耀在1960年提出的『居者有其屋』計劃,旨在『為所有新加坡人提供策劃周詳的組屋』。經過幾十年的發展,組屋政策取得了巨大成功。新加坡建屋發展局將新建的組屋向高層發展,還建造了『摩天組屋』,這種向空中發展興建更高樓層的做法,不僅符合長期經濟效益和需求的正確方向,而且也是城市集約利用土地的新舉措。
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