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近年來房地產市場亂象叢生。為了抑制房價暴漲,今天出臺一個政策,明天再出一個政策,實在夠忙的。
在1998年『國發23號文件』中規定『建立和完善以經濟適用房為主的住房供應體系,其目標群體是中等收入和低收入家庭,大約佔全社會家庭總數的70%。』當時很明確地把經濟適用房當作住房供應體系的主力。5年之後,『國發[2003]18號』文件對此作了一些修改,措辭為『經濟適用房是具有保障性質的政策性商品住房』、『其目標群體是中等偏下收入和低收入家庭,大約佔全社會家庭總數的30%』。顯然,政策的重點從『以經濟適用房為主』變成了『以普通商品房為主』,經濟適用房的目標群體由『全社會家庭總數的70%』下降為佔30%左右的『中等偏下和低收入家庭』。在後一個文件中,經濟適用房擁有政策保障性質的同時又屬於商品住房,把市場和計劃捏合在一起,邏輯混亂,反映出該政策還帶著計劃經濟的烙印。
2003年以後實行全面的土地『招拍掛』,價高者先得,從此地價節節上昇。開發商取得高價的土地之後幾乎全蓋成高檔住房,結果在一些大城市形成了以高檔商品房為主的住房供應體系,房價飛漲,怨聲載道。2005年出臺了『國八條』,2006年又來了『國六條』。限價房引起的爭論尚未平息,又出來一個新的《經濟適用住房管理辦法》。政策越整越多,越來越復雜,讓人眼花繚亂,無所適從。看起來,在出臺新政策之前我們是不是先整理一下思路,探討一下房地產政策的出發點?我們到底想要一個什麼樣的住房供應體系?
比如說限價房和經濟適用房。據說限價房政策的初衷是改變住房供應結構,平抑高漲的房價,滿足中低收入家庭自住需求,解決一部分無能力購買普通商品房又超過經濟適用房購買條件的『夾心層』,從而形成商品房、限價房、經濟適用房和廉租房四個層面的住房供應體系。政策制定者的基本用意是給高收入家庭提供商品房,為中等收入家庭提供限價房,對中低收入家庭提供經濟適用房,對低收入家庭提供廉租房。這一設計似乎照顧到了各種群體的利益,各種收入家庭各得其所。可是,這個設計有三大缺陷。第一,沒有從產權意義上界定住房的性質。第二,沒有規定如何劃分購買限價房、經濟適用房和廉租房之間的界限。第三,沒有弄清政府在房地產市場上應當起到的作用,角色混淆。結果,按下葫蘆浮起了瓢,房地產市場的混亂非但沒有終結,反而越來越亂。
事實上,無論是限價房還是經濟適用房都舉步維艱,沒有按照政策設計者的意願得到發展。北京市好不容易推出了一些限價房,但民眾似乎並不買賬,他們抱怨限價房質量低、位置差、價錢並不便宜。經濟適用房的處境更糟糕,問世以來備受責難,總也『長不大』。在全國各省市當中北京市是推行經濟適用房的主力,2006年北京市商品房銷售面積2271萬平方米,其中經濟適用房銷售面積只有192萬平方米,約2萬套,僅佔銷售面積的8.45%。杯水車薪,解決不了多少問題。
即便如此,在經濟適用房的分配環節上還是屢屢出事。為此,北京市在2007年6月7日出臺了《北京市經濟適用房管理辦法(試行)》,對申請人的家庭人均住房面積、家庭收入、家庭資產等作出詳細規定,此外,申請人還必須取得本市城鎮戶籍滿5年、年滿18歲等。眾所周知,這些信息很難核實,於是要建立復雜的三級審核、二級公示的管理制度。由於僧多粥少,還要求已通過審核者申請輪候,老百姓於是抱怨說『如果不走後門,還不知道要等到猴年馬月』。有關經濟適用房的各項規定越來越復雜。
世界上的事情一旦鬧成繁瑣哲學,它離死亡就不遠了。
政策及其操作要公開透明,這就要求簡單、規范、明了。如果搞得很復雜,就做不到透明,就無法監督和約束。規則不統一勢必政出多門,對政策理解的差異將制造在不同規則之間打擦邊球、鑽空子的機會。能夠鑽這樣空子的必然要有權或者接近權力,這就很容易產生腐敗。只有簡單纔能透明,纔有利於一般民眾。
再說深一點,引起混亂的根本原因就是我們制定政策的出發點並不清晰,沒有在理論高度上琢磨明白這些政策的理論基礎。
通常政府作用被稱為『看得見的手』,而市場機制被叫作『看不見的手』。改革開放近30年的歷史已經反復證明,只要是市場能解決的事情,就應當交給市場,除非市場失靈,政府纔有必要插上一手。
國民財富分配有三個層次。第一次分配是通過市場競爭實現多勞多得。第二次分配主要是通過稅收和政府的轉移支付來幫助社會弱勢群體,政府應當建立社會保障體系來幫助窮人,其中最主要的就是在醫療、教育、住房等方面的轉移支付。第三次分配是通過各種非政府組織實現的社會自我救助,例如各種慈善機構和希望工程等等。在經濟學中,效率和公平是一對永恆的矛盾。一般地說,在財富分配的第一層次中追求效率,第二和第三層次的目標是增進社會公平。因此,政府住房政策的目標應當清楚地分為兩個部分:第一是鼓勵競爭,提高效率,多勞多得;第二是照顧弱勢群體,促進社會公平。
因此,必須搞清楚應當鼓勵哪些人投入競爭,哪些人屬於應當照顧的弱勢群體,而當前,幾乎所有關於住房政策的文件都強調『要幫助中低收入家庭解決住房問題』,導致住房市場混亂的根源追根究底很可能就在這裡。
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