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為進一步加強國土資源保護和合理利用的基礎工作,不斷提高國土資源管理水平和執政能力,依據《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》、《國土資源『十一五』規劃綱要》等,結合全國地籍管理實際,制訂《地籍管理『十一五』發展規劃綱要》。
一、地籍管理面臨的形勢
『十一五』期間是貫徹落實科學發展觀,全面建設小康社會的關鍵時期。建設資源節約型、環境友好型社會,大力推進小康社會建設,對國土資源管理提出了新的更高要求。地籍管理是國土資源管理的基礎,是嚴格土地管理的重要保障,是保護資源、保障發展、維護權益、服務社會的重要手段。在圓滿完成地籍管理『十五』計劃的基礎上,『十一五』期間,地籍管理將加快由傳統地籍向現代地籍轉變,基礎和保障作用將得到更充分地發揮,從而更加科學、有效地為國土資源管理服務,為建設小康社會服務,為實現經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步服務。
(一)地籍管理在『十五』期間取得重大進展
『十五』期間,全國地籍管理按照《地籍管理『十五』計劃綱要》確定的目標和任務,不斷加強土地產權管理和地籍基礎建設,積極推進『三個邁進』,地籍管理各項業務工作取得新進展,為國土資源管理提供了可靠的產權服務和有效的數據支橕。——土地產權管理制度建設得到加強,土地登記覆蓋面不斷擴大。到2005年末,國有土地使用權累計初始登記發證3493萬本,覆蓋率達到85%;集體土地使用權累計初始登記發證16451萬本,覆蓋率達到73%,集體土地所有權累計初始登記發證118萬本,覆蓋率達到51%;累計調處土地權屬爭議12.3萬起。制訂下發了《土地登記資料公開查詢辦法》,各地全面開展了土地登記信息查詢服務。——基本建立了土地調查統計制度,地籍信息化水平明顯提高。完成了耕地後備資源調查;城市市區地籍調查完成86%,建制鎮地籍調查完成64%;每年堅持開展土地變更調查統計,按時向中央報告全國土地利用變化情況;土地統計數據服務范圍不斷擴大。1453個縣(區、市)完成1:1萬土地利用數據庫建設;817個縣(區、市)建成了地籍信息系統。——土地遙感監測范圍不斷擴大,提昇了國土資源管理的科技水平。完成了全國重點地區土地利用動態監測;完成了環北京地區資源與生態環境監測;監測成果得到較好地應用。——在不斷總結各地典型經驗的基礎上,大力開展土地調查、登記、統計制度的調查研究,積極推進調研成果的轉化,《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》中明確提出,要建立統一的土地分類、調查、登記和統計制度。
(二)地籍管理面臨著機遇和挑戰
『十一五』時期,地籍管理面臨著更大的機遇和挑戰:
一是進一步完善社會主義市場經濟體系,需要構建現代土地產權制度作為基礎保障之一,為地籍管理提供了廣闊發展空間。二是建設社會主義新農村,需要更加有效、全面地保護廣大農民的合法土地權益,維護農村社會穩定,為地籍事業提供了良好的發展機遇。三是土地管理參與宏觀調控,把好土地『閘門』,推進節約、集約利用土地,需要全面、現勢的地籍成果作為支橕和依據,對地籍工作提出了新的更高要求。當前,地籍管理還存在以下問題,一是土地權利體系有待於進一步改革和完善,土地統一登記存在法律上的障礙,農村土地登記進展困難;二是地籍基礎工作缺乏有效的經費保障;三是土地調查統計數據的權威性不夠,地籍成果的應用范圍不廣,地籍管理的產權優勢、數據優勢、技術優勢、文化優勢尚未充分發揮。
二、『十一五』時期地籍管理的指導思想、規劃目標和主要原則
(一)指導思想
以鄧小平理論和『三個代表』重要思想為指導,全面貫徹落實科學發展觀,按照建設小康社會的總體要求,緊緊圍繞國土資源中心工作,不斷加強土地產權管理制度建設和地籍基礎建設,全面推進地籍的系統化、制度化、信息化建設,充分發揮土地的產權優勢和地籍管理的數據優勢、技術優勢和文化優勢,不斷強化地籍的基礎和保障作用,為保護資源、保障發展、維護權益和服務社會提供支橕和服務。
(二)規劃目標
『十一五』規劃總體目標:在實現地籍管理基本全面覆蓋的基礎上,構建現代土地產權管理制度,構建科學的土地調查監測評價體系,構建統一的土地管理基礎平臺,構建地籍基礎建設的長效機制;促進土地統一分類、統一調查、統一登記和統一統計,保證土地數據真實和土地產權清晰,提供全面、優質、便民的土地登記可查詢服務,基本實現城鄉地籍地政統一管理,地籍管理現代化水平顯著提高。
到2010年,地籍管理要實現以下主要發展目標:
——積極參與推動不動產統一登記立法和土地權利立法,促進形成符合社會主義市場經濟要求、與國際慣例接軌的土地統一登記制度和土地權利體系。在開展第二次全國土地調查的基礎上,國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權登記覆蓋率達到95%以上。土地登記更加規范,登記資料查詢更加便捷。建立較完善的土地權屬爭議調處機制,土地權屬爭議調處便民、高效。初步建成『權責明確、歸屬清晰、保護嚴格、依法流轉』的現代土地產權制度,更加全面、有效地維護權益和服務社會。
——開展第二次全國土地調查,基本建立土地統一調查制度。全面、准確掌握全國土地數據,建立城鄉一體化、四級(國家、省、市、縣)聯網互通的土地數據庫;城鎮地籍調查覆蓋率達到100%以上,村莊地籍調查覆蓋率達到95%。
——參與全國農業普查,大力推進土地統一統計制度建設。按照與統計部門確定的『統一標准、分工合作、共同核查和共同發布』原則,實現土地數據的統一統計。加大遙感監測及其成果在國土資源管理中應用的深度和廣度。應用土地統計和遙感監測成果,為土地管理參與宏觀調控提供服務。
——應用高新技術,推進土地登記體系建設和地籍管理信息系統建設,構建土地管理基礎平臺,強化地籍在土地管理中的基礎和紐帶作用,加強地籍成果應用,促進各項土地管理業務緊密聯系,形成整體,發揮合力。
(三)主要原則
1.城鄉統一,依法行政。按照統籌城鄉發展、統籌區域發展的要求,統一規劃,統一部署,統一技術標准和規范。整合地籍管理各項成果,建設多庫合一、多功能合一的地籍信息系統。嚴格依法做好土地登記、土地權屬爭議調處等工作,保護廣大土地產權人的合法權益。
2.因地制宜,規范管理。各地在統一的制度和標准下,根據本地區經濟社會發展條件和實際需求,因地制宜,合理確定地籍管理工作目標,選擇適合本地情況的技術手段和方式方法開展地籍工作。
3.科教興地,技術創新。積極開展地籍管理現代化示范點建設。加快推進地籍管理現代化建設,要應用新技術、新方法、新機制開展地籍管理工作,提高工作效率和地籍成果質量。
4.服務社會,良性循環。進一步完善和規范地籍成果資料,加大成果應用力度,主動將地籍管理服務於社會管理、促進經濟發展、保護用地者的合法利益、規范國土資源管理等方面。顯化地籍成果的商品屬性,引入市場機制,開展地籍成果應用,逐步形成促進地籍管理發展的良性機制。
三、『十一五』期間地籍管理各項任務
(一)構建現代土地產權管理制度
以參與土地產權管理立法為基礎,進一步健全土地登記制度和土地權利體系,同時加快推進土地登記全覆蓋、全面查詢和土地權屬爭議調處工作,建立健全現代土地產權管理制度,更加有效地維護土地產權人合法權益,更加全面地規范土地市場秩序。
1.推動建立健全土地產權管理法律體系。認真參與《物權法》征求意見活動,開展《不動產登記法》立法研究和修訂《土地管理法》相關研究,並積極推動研究成果轉化為國家相關立法。研究制訂《土地權屬爭議調處條例》、《土地確權條例》、《土地登記條例》,修改完善《土地登記資料公開查詢辦法》,地方要制訂出臺有關土地產權管理的地方性法規,形成與社會主義市場經濟體制相適應,包括法律、行政法規、地方性法規、規章等,較完善的土地產權管理法律體系。
2.進一步健全土地登記制度。繼續開展不動產統一登記制度研究,推動建立統一機構、統一程序、統一效力的不動產統一登記制度。做好不動產分別登記向不動產統一登記過渡的相關工作。研究建立預告登記、異議登記、公告登記制度;開展土地登記官制度、土地登記賠償制度研究,進一步完善土地登記制度。進一步完善土地登記資料查詢制度,推動各地繼續出臺地籍信息查詢收費政策。建立完善土地登記代理人制度、土地登記自我舉證制度,2010年土地登記代理人達到2萬名。
3.實現城鄉土地登記全覆蓋。加快土地登記發證工作進度,完成國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權初始登記發證任務,及時做好土地變更登記,促進城鄉地籍地政統一管理。進一步規范土地登記等地籍檔案資料,擴大土地登記查詢社會化服務范圍;應用土地抵押登記資料,逐步開展土地抵押風險監測。
4.進一步健全土地權屬爭議調處機制。加強對土地權屬爭議調處工作的指導力度,探索建立土地權屬爭議機制的有效途徑。積極研究基層土地權屬爭議調處經費解決途徑,為基層依法調處土地權屬爭議創造條件。做好土地開發整理、土地置換中的土地權屬管理工作。
5.全面建立土地權利體系。按照物權平等、物權法定的原則,改革完善我國土地產權制度,明確國家土地所有權、集體土地所有權、國有土地使用權、集體土地使用權,以及各類土地他項權利的主體、客體、權利義務內容、取得和消滅條件等;明確國家土地所有權、集體土地所有權的利益主體和實現方式;明確確定和保護土地空間權的具體辦法。開展城市化進程中土地權利的轉變及利益關系變化研究。努力推進土地產權研究成果轉化,爭取將有關成果上昇為立法或政策,建立健全保護和合理利用土地資源的產權機制。
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