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上海的土地市場總是備受關注。從1988年,虹橋經濟技術開發區26號地塊使用權首次實行國際招標到1996年上海成立全國第一家土地儲備中心;從周正毅『東八塊事件』到某媒體引發的上海土地招投標風波,上海的土地市場一次次處於風暴的中心。
對這個被上海市市長韓正稱之為『小城市』的國際化大都市,共有6000多平方公裡的面積,顯得這裡的每一寸土地都彌足珍貴。因此,這裡的土地只要有點動作,都會受到外界的關注。在一次次陣痛中,上海的土地市場從變化中日趨邁向成熟。招投標之變終結靠協議拿地的時代
2001年7月,上海對土地出讓的綱領性文件───《上海市土地使用權出讓辦法》進行修訂,隨後又出臺了《上海市土地使用權出讓招標拍賣試行辦法》等一系列文件。這些文件規定,六類經營性土地使用權出讓都應當通過招標拍賣方式進行。同時,對招標拍賣的范圍、程序、供地計劃等作了細化規定。但考慮到政策的延續性和平穩過渡,對經市政府認定的舊改項目、『一次規劃、分期開發』建設項目和歷史遺留問題,上海規定仍可以按照原辦法執行。
這樣,上海土地市場就出現了一種現象,一方面,新出讓的土地要嚴格招標,但對一次規劃、分期開發、計劃分批實施的地塊,采用協議招標;另一方面,對單位用地還是采用議標方法;對市政府確定的舊區改造地塊,也是明確采取議標的辦法;對1萬5千戶用於動遷和重大工程配套商品房的2萬畝統征地,也是協議的。因此,這些『政策口子』的存在,使得土地使用權的公開出讓並沒有得到有效的推進。
據有關人士介紹,上海公開推行招投標兩年,真正推行招投標出讓的土地比重很低,而采用協議或者邀請招標形式出讓土地仍然佔了相當大的比重。這樣,就給外界造成了一種錯覺,認為上海在大力推行公開招投標方面並不徹底。
在這種背景下,媒體出現了『中央督察組上海明察暗訪84%項目有違規之嫌』的聳人聽聞的報道,盡管後來上海方面對此進行了闢謠,認為內容和觀點與事實嚴重不符。但這至少說明了外界對上海公開招投標的一種疑慮。
面對外界的議論,去年7月26日,上海市市長韓正在上海房地產工作會議上宣布:『今後經營性土地出讓要全部實行公開招投標,凡是新增的商業、旅游、娛樂、金融、服務業、商品房等六類經營性項目用地;工業園區、科技園區、開發區內的六類經營性用地;工業用地、教育用地等原非經營性項目用地,轉變為六類經營性用地的;對小城鎮開發建設、郊區片林建設中,涉及六類經營性用地范圍的,都必須全部納入公開招標范圍,嚴禁采用協議或邀請招標方式。』再次明確了上海市堅定推進公開招投標的決心。
去年9月27日,上海市土地使用權出讓第5號公告中提及的位於浦東新區的第8號地塊,被上海綠地(集團)有限公司投標所得。這個結果震動了上海房地產界。因為該地塊原本是協議給另外一家廣東實力雄厚的開發商的,而且,該公司已經把地圍好,搭建好了工棚,項目公司小組已經在這裡辦公近一年了。上海靠『協議』拿地的時代終結了。
上海有關部門也宣布,從去年下半年起,每月推出一批地塊進行公開招投標,其中包括對舊區改造地塊、市重大工程配套商品房用地項目等。在加大工地公開招投標力度的同時,為了避免已經出現苗頭的如開發商為了拿到土地哄抬地價的行為,上海也開始注重招標的科學化,把價格和開發商實力、土地規劃結合在一起,進行綜合評分,即按照土地出價標的、規劃方案好壞、企業資質、銀行資信、保證金、公司業績等幾項標准進行綜合評定。其中土地出價標的、企業資質是這一方式的核心,並以企業資質為第一標准,而不是誰出的價錢高就把土地給誰。
上海市房地產經濟學會副會長印坤華教授表示,這種方式,對開發商因房價的預期上漲而不惜血本拿地的行為是一種理性糾正。
今年1月8日,上海市土地交易系統正式開通運行,上海市經營性土地出讓全部納入土地交易系統,實施規范管理,實現市、區兩級業務管理框架下土地交易全過程的跟蹤和控制。這一切說明,上海土地『陽光交易』向前推進了一大步。下一步,上海將逐步加大公開拍賣或掛牌方式出讓土地的力度。舊區改造之變尊重市場規律適度推進
上海的舊區改造,應該載入史冊。短短不到10年的時間,100多萬市民從市中心搬到城鄉結合部,上海的面貌也開始發生了脫胎換骨的巨變。
2000年底,上海基本完成了拆除365萬平方米危棚簡屋改造目標,舊區改造任務依然很重。根據2001年各區統計,全市舊式裡弄以下的房屋超過2000萬平方米,中心城區超過1600萬平方米,由於房屋結構簡陋,居住環境較差,居民要求改造的呼聲十分強烈。在這個背景下,上海出臺了68號文件,主要以政策為導向,加大舊區改造的力度。發生在周正毅事件中的上海市靜安區『東八塊風波』,就與此有關,此中涉及到『上海土地使用權出讓金為零』的概念。
其實,『土地出讓金為零』並不是說土地出讓價也為零。土地使用權出讓金是土地使用權出讓價中上繳給政府的部分。在上海的有關土地批租政策中,1995年前規定,土地屬市屬單位使用的,土地使用權批租價(即出讓價)中的30%,作為出讓金繳市政府,其它70%用於原土地使用人的安置補償;土地屬區屬單位使用的,批租價中的15%作為出讓金繳市政府,85%用於區裡動遷安置和市政配套;2001年實行土地招投標後,以中標價的30%上繳市政府作為出讓金。
據介紹,68號文件規定土地使用權出讓金為零,意味著土地使用權出讓價中上繳市政府的為零,而用於動遷安置補償的則為土地使用權出讓價的全部。為什麼要這樣規定呢?有關負責人說,主要是舊區改造的地塊土地價格是由市場確定的,而動遷安置補償價格是動遷政策決定的,由於舊改地塊動遷安置補償價高於土地出讓價,如再從土地出讓價中提取出讓金上繳政府,則用於動遷安置補償的資金更少。因此,針對動遷成本高的舊改地塊,政府不收取出讓金,將土地價全部用於動遷。
隨著商品房價格的不斷上昇,有些舊改地塊土地出讓價已經能夠承受改造成本。為此,從2002年10月份起,68號文件終止執行。上海有關部門不再認定舊區改造地塊,並積極探索新的改造機制。基本設想是:舊區改造全部納入市場化開發機制,不再采取認定方式和土地協議出讓。
這種『政府主導』政策的推行,在當時條件下,無疑有一定的合理性。2000年底,上海的房地產業受亞洲金融危機的影響,整個市場處於低谷期,十分不景氣。而居民改善居住條件的呼聲十分強烈,如果要改造,往往是土地出讓價遠遠小於居民動拆遷費用。主要原因是地塊居民住戶密度過大,動遷成本過高,導致開發商對舊區地塊不感興趣,再加上房地產市場處於低潮,開發商怕承擔風險。所以,政府要強力推動舊區改造,又要切實保障市民群眾的利益,只能使土地出讓價和居民動遷費用基本持平時纔行。
但變化總是太快。近年來,特別是2002年開始,上海房地產市場迅猛發展,房價開始大幅上漲,中低價商品住宅的缺乏,使得拆遷居民的動遷成本陡然增高。盡管政府加大了補償力度,但由於房價高漲,相當一部分拆遷居民還是無處可棲,在這種情況下,各種矛盾驟然增多。因此,盡管『東八塊』土地的出讓符合當時的政策,但人們還是給予了質疑。
為了緩和矛盾,上海『舊改』政策開始思變。一方面,推出了房屋拆遷的『公示、信訪接待、舉報、承諾和監管』五項制度,大力推行拆遷市場的透明度改革,另一方面,加大了中低價位商品住宅的供應力度。去年7月25日,上海市房地局一口氣推出了土地面積達371公頃的38幅地塊,全部用於大眾住宅建設。而去年年底,又啟動了166公頃的江橋基地、130公頃的顧村基地、145公頃的周浦基地作為上海市的中低價示范居住區建設。
更為關鍵的是,從去年開始,上海尊重市場現實,放緩了舊改的速度。原定完成10萬戶拆遷居民的任務,控制在8萬戶以內,今年將繼續執行8萬戶的拆遷總量。
與此同時,上海宣布出臺新的『舊改』政策,上海房地局有關負責人表示,在舊改方面,上海將逐步實現土地供應由『協議出讓、生地出讓』向『招標出讓、熟地出讓』轉變,政策由政府直接『支持舊裡以下房屋改造』向『支持收購儲備重點地塊』轉變。這意味著,『舊改』將由政府強力推動轉向更加尊重市場規律,適度推進。土地調控之變在控制增量
中盤活存量
自1996年上海成立土地發展中心以來,尤其是2002年上海地產集團成立之後,上海的土地儲備機構在一定程度上實現了政府對土地市場的調控。
但是,由於上海現行的政府管理模式為『兩級政府兩級管理』。因此,自上海市土地發展中心成立後,各區、縣紛紛設立土地發展中心,根據區裡的儲備計劃和市場需求,對區內各類土地進行收購,納入政府儲備,然後出讓。市、區兩級土地儲備機構除名稱大致相仿外,行政上、體制上、經濟上各自為政,獨立運行。近年來,市政府為實施城市重大項目的開發,又特批了若乾具有城市土地儲備職能的企業,目前上海經市政府和各級工商部門認可的土地儲備機構已有20餘家,而且還有更多的儲備機構尚在籌建之中。
由於這些土地分屬不同的部門、不同的區,客觀上造成了『各區、各部門都有地,都批地』的現象。而在土地出讓當中,各部門、各區采取的又是不相一致的政策,如有的區為了加快自己的建設,出讓力度很大。而有的區由於基礎條件較差,又乏人問津。
由於二級土地儲備機構利益主體和使命、職能不同,無形中分散了全市土地儲備的有限能力,實質上也削弱了政府通過控制土地調控房地產市場的能力。記者了解到,目前,上海前幾年已批但尚未開工的掌握在開發商手中的土地有6000多公頃。由於政府開始規范土地交易市場,這樣使得那些已經辦好土地開發各種手續,手裡掌握土地的公司更覺『奇貨可居』,乘機囤積居奇,大幅抬高他們手中土地的價格,到土地二級市場牟利,遲遲不開發,使得政府調控難度大大增加。
據悉,為了調控和規范上海土地市場,上海正在醞釀出臺一份由政府主導的新的規章制度。這份規章將明確上海土地儲備的根本目的,就是進一步轉變供地方式,以增加政府的調控。市裡擬規劃有兩三家大型的土地儲備機構,規定每個區也要成立一家土地儲備公司,而且都要有資質。這些土地儲備機構必須受政府委托纔能進行土地儲備。此外,具體的有關儲備的計劃、方式、范圍等等,規定裡也都有明確細則。
同時,從今年開始,上海市將采取更為市場化的土地出讓方式,部分市中心的土地和商業用地將采用完全透明的拍賣形式,而招標的大部分權力,也將由原來的區政府上收到市政府裡。
上海市有關部門負責人明確表示,目前,上海土地市場的供應量已經比較充足,總體上供大於求。下一步,土地供應調控的重點是『控制增量,盤活存量』。
控制增量土地方面,在繼續控制好總量的同時,重在優化供地結構,特別是保證中低價位商品住房的適度供應量。因此,在新出讓的土地當中,明顯加大了中低價商品住宅的土地供應。
在盤活存量土地方面,上海還面臨著非常艱巨的任務。在已出讓但尚未開工的掌握在開發商手中的6000多公頃土地,由於這部分土地由不同主體主宰,因此,政府部門很難統一掌控。如果不把這部分土地納入上海市的年度用地計劃,上海調控房產市場的目標就很難達到。因此,上海今年下大決心,要把這個『水龍頭』捏死,對囤積土地較多的區,上海要核減該區當年經營性用地計劃;對長期閑置不予開發的的土地,上海將嚴格按照《土地管理法》的規定,予以收回,以督促其分期分批盡快開發。
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