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城市化與土地用途的變化
韓國在30年左右的時間內經歷了高速的城市化過程,成為高度城市化的國度。1960?1985年,韓國城市化水平從36%上昇到74%,25年提高近40個百分點。
在過去的40餘年,韓國經歷了史無前例的城市發展。1930年只有5%以下的人口居住在城市,1960年達39%,1970年達50%,2000年,城市人口更高達89%。
韓國的城市化過程有三個轉折點。第一個是日本把殖民地政策從剝削農業轉變為工業的20世紀30年代。第二個是光復後大量回國人員和韓國戰爭期間從北方來的難民為尋找就業機會定居於城市。第三個也是最為重要的轉折出現在20世紀60年代以後。隨著經濟開發和工業化加快,無數的農村人口流入城市,在此過程中伴生急速的城市化。政府推行了以低工資為基礎、輕工業為中心的輸出主導型開發政策。為擴大輸出,政府擴大既有工廠的生產能力,隨之城市人口也增加。新建制造企業也建立在基礎設施較好、又易於取得勞動力的城市地區。
經過這一過程,國土利用更趨城市性。2000年,在韓國99,460平方公裡的國土中,農耕地和林地佔87%,而住宅用地(2.4%)、工廠用地(0.5%)等城市用地僅佔2.9%,道路、鐵路、學校用地等公共用地佔2.7%。4800萬人居住在佔國土面積2.4%的區域,所有產業活動在僅佔國土0.5%的空間上展開。
城市用地的規模雖然小,但是城市用地的增長率還是相對較高的。在過去25年間,城市用地和公共設施用地分別增長1.63倍和1.45倍。另外,雖然傳統的農耕地(水田和旱地)減少6.5%,但果園和牧場用地等商業用途的農耕地卻各增加41倍和69倍。
城市化機制的特征
韓國城市化機制有三個明顯特征。一是經濟規律對城市化模式的決定作用。戰後韓國經濟的高速增長決定了城市化的高速發展。與歐美國家相比,韓國的經濟增長都是時間上的『壓縮型』形式,即在相對短的時間內完成同樣的工業化過程,這種時間上的壓縮性直接導致了空間上的壓縮性。為了在盡可能短的時間內獲得盡可能快的經濟增長,必然要以經濟效率為首要原則來衡量經濟活動的區位選擇,而空間集中式的格局可以獲得高的規模效益,從而決定了城市發展的空間高度集中模式。另外,外向型的經濟戰略又決定了產業活動向沿海港口城市高度集聚。因而,韓國的城市發展均體現出既迅猛又集中的特點。
二是基礎設施的重要意義。高水平的交通、通訊基礎設施,無論在韓國城市發展的集聚時期還是分散時期,對城市體系結構的形成均起了不可低估的作用。在城市發展集聚期,便利的基礎設施為生產要素高度流動提供了條件,使城市的集聚成為可能,大都市區、城市群、都市帶的形成均由高水平的基礎設施作保證。例如韓國第一條高速公路——京釜高速公路成為連接兩大城市集聚區的通道,而且在通道上形成了韓國的主要城市集中區。漢城都市圈的形成是由交通線作導向的。在城市的分散發展期,一方面,發達的基礎設施為加強各等級城鎮間、城鄉間的聯系,實現城鄉一體化發展提供可能;另一方面,基礎設施通過改變時空距離概念直接影響中心城市等級結構的框架,使中心城市的數量、輻射范圍產生變化,從而影響城市體系結構。
三是政府與政治制度對城市化模式的引導作用。首先,韓國雖然是市場經濟型國家,但是政府在經濟中的作用始終左右著發展的時空結構,區域經濟開發和規劃很大程度上是在行政計劃框架之內運行的,一般通過工業化用地(經濟開發區)的設立和開發來推動人口等要素向某些區位的快速集聚,這似乎是一種典型的『計劃空間』結構。這是韓國工業化戰略實施尤其是新興工業城市迅速崛起的重要機制。上世紀六七十年代,人口迅速向東南沿海地區集中的原因,就在於韓國所推行的工業化模式——開放型工業化。再者,在韓國的政治制度中,中央集權的特征比較明顯,這又是城市高度集中發展的主要因素。作為這種制度的象征,國家的首都在全國經濟、政治、文化生活中發揮著卓越的作用,在城市體系中居於突出的城市功能地位。這在一定程度上削弱了非首都城市的競爭能力,從而制約著全國城市的體系結構。全國幾個主要的中心城市在整個城市化過程中始終處在規模結構以及功能結構上的突出地位,如韓國的六大城市佔全國城市總人口的59.7%(1990年)。另外,首位城市的集聚度和優先增長非常突出,這一特征一直保持到國土高度城市化階段。如1990年首都漢城的人口規模為1064.3萬人,城市首位度為2.79。最後,這種政治制度對城市發展的引導作用,還表現在因制度的若乾差別而產生的城市體系的差別上。韓國的中央集權程度很強,在城市體系中,除了首都之外,較強的是一些新興工業城市,而地方中心的發展活力並不強。
城市化與地價結構變化
土地用途的變化也反映在地價結構之中。在全國國土中僅佔一小部分的城市區域,其地價卻佔全國國土總地價的大部分。1975年,僅佔全國國土面積4%的城市區域在全國總地價中所佔比重為45%。隨著城市化的進展,地價分布更加不平衡。1988年,佔全國國土面積2.4%的六大城市的地價佔全國總地價的52%;1994年上昇為58%;到2000年,七大城市佔全國總地價的53%,其他95%的國土地價僅佔全國總地價的47%。這種區域地價的不均衡性在漢城和首都圈更加顯著。漢城的土地面積僅佔全國國土面積的0.6%,首都圈的面積也僅佔全國國土面積的11.8%,但2000年漢城和首都圈的地價分別佔全國總地價的29.3%和54.1%。
地價結構的不均衡性也表現在土地用途上。1975年,城市用地僅為國土的1.9%,但地價佔了全國總地價的44%。這種不均衡性隨著進行經濟開發和市場化更加深化。1988年前述兩比例分別為2.3%和63%。1994年,佔國土面積2.1%的房地產開發用地地價佔全國總地價的54%;佔國土面積88%的非城市用地的地價進一步減少,僅佔全國總地價的19%。
這說明隨著城市化的進展,城市區域的地價比農村昇得快,大城市的地價比小城市上昇得快。事實上,從1974年到1996年間,韓國農村地區的地價增加10.2倍,小城市的地價增加20.2倍,而六大城市和漢城的地價分別增加28.9倍和32.9倍。這是由於韓國過去人口主要集中於大城市,城市土地的主要用途為房地產開發,而房地產用地比其他用地更具增值空間。
顯然,城市用地能比非城市用地產生更多的利益。從數據上看,1985?1988年,韓國居住用地和商業用地僅佔全國國土的1.9%,但卻佔全部資本收益51%。
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