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土地是現代人類最珍貴的自然資源,是人類賴以生產、生活和發展的根基。我國建國後實行社會主義公有制,反映在土地制度上,就是全面廢除了土地的私有制,實行土地公有制,即土地為國家或勞動群眾集體所有,私人不得擁有土地的所有權。
土地公有制一方面在維護社會公正方面發揮了積極作用,有利於防止土地過分集中,這對於人口眾多的我國具有十分重要的意義,也與國際上土地所有制度公有化的改革發展趨勢不謀而合;但另一方面,土地公有制也使我國的土地所有權一直停留在公法意義上,在私法意義上幾乎沒有體現———國家土地所有權不能流轉,而集體土地所有權由政府嚴格控管,只能通過國家征用轉為國家所有權。土地所有權的高度單一和凝固導致的僵化,加上國家所有權以及集體所有權本身固有的主體虛位的缺陷,必然要求建立靈活的土地使用制度來填補。
我國曾長期實行高度集中的計劃經濟體制,對土地使用權采取行政劃撥方式進行分配,導致目前存在大量的劃撥土地。劃撥土地使用制度的特點是『三無』———無償、無期限、無流動,其實質是政府從微觀上介入經濟生活,分配社會資源。實踐證明,劃撥土地的大量存在會導致土地資源利用的低效率甚至無效率,這是因為:一方面,政府不可能全面、准確地掌握土地需求信息,在沒有足夠決策信息的情況下分配土地必然帶有盲目性;另一方面,土地使用人獲取土地時未支付任何代價,故而缺乏足夠的內在壓力使其按照最大效益原則使用土地,這必然導致土地資源的浪費。醫治這一痼疾的根本方法是引進市場機制。一個存在充分競爭的市場能夠形成合理的市場價格,反映市場供求狀況,為政府決策提供准確信息。一個存在充分競爭的市場還意味著土地使用人必須為其使用的土地支付市場價格,有了成本就會促使其去尋求使用土地的最佳方式,發揮土地的最高效益,否則就會面臨被市場淘汰的危險。
市場經濟推動土地制度改革
在重新認識到土地的商品屬性之後,為了適應市場取向的經濟體制改革的需要,我國從20世紀80年代開始逐步建立以出讓方式為主的土地有償使用制度,這是符合市場經濟客觀規律和現代法治精神的土地使用制度。
-商業用地實行出讓土地使用權土地使用權出讓,是指由國家按照土地所有權與土地使用權相分離的原則,依法授權市、縣人民政府作為本行政區域內國家土地所有者的代表,將城鎮中指定的地塊的國有土地使用權以一定年限、用途和其他條件,讓與土地使用者佔有、使用、經營和管理,並一次性收取出讓金的法律行為。政府代表國家將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者,從而創設具有他物權性質的出讓土地使用權。出讓土地使用權屬於土地使用者的財產,可以進行轉讓、出租、抵押或投資入股。一般來講,純商業性用地均應當采取出讓土地使用權形態。
-公益用地實行劃撥土地使用權土地使用權劃撥,是指經縣級以上人民政府依法批准,在土地使用者繳納補償、安置等費用後將該幅土地交付其使用,或者將國有土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。土地使用人通過劃撥方式取得的國有土地使用權,即是劃撥土地使用權。劃撥土地使用權也屬於他物權。由於劃撥土地使用權是無償取得的,所以應當只限於為了社會公共利益目的和國家利益目的的用地,例如國家機關用地和軍事用地;城市基礎設施用地和公益事業用地;國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地等等。劃撥土地使用權原則上不得單獨轉讓、出租、抵押或投資入股等,經主管機關批准,在土地上的建築物、附著物依法轉讓、出租、抵押或投資入股時,隨同轉讓、出租、抵押或投資入股。
現存劃撥土地使用權的商品化
由於歷史原因,我國目前國有企業用地中的絕大部分都是以劃撥土地使用權的形式存在的。要完全確立土地有償使用制度,就必須將現存的商用的劃撥土地商品化、有償化。劃撥土地商品化有出讓、出租、作價出資入股等幾種途徑。
出讓是指將劃撥土地出讓,從而把劃撥土地使用權改為出讓土地使用權,這是劃撥土地使用權商品化的最主要的途徑。現實中,劃撥土地的出讓主要有兩種情形:一是國家直接將原先的劃撥土地出讓給原使用人,由原使用人與國家土地主管部門簽訂土地使用權出讓合同,並繳納土地使用權出讓金,從而取得出讓土地使用權。出讓土地使用權依法可以轉讓、出租、抵押。
二是原劃撥土地使用權人將劃撥土地『轉讓』給他人。根據《城市房地產管理法》第39條的規定,這種『轉讓』必須符合以下條件:首先應按規定報有批准權的人民政府審批。有批准權的人民政府,主要是指縣級以上人民政府,其批准權限按出讓土地的批准權限處理。劃撥用地沒有經過人民政府批准,擅自進入流通市場,應按無效法律行為處理。其次應由土地使用權受讓人辦理土地使用權出讓手續,並依照國家有關規定繳納土地使用權出讓金。這裡所謂的出讓手續,主要指土地使用權受讓人必須與有批准權的政府部門簽訂土地使用權出讓合同,補交土地使用權出讓金,其目的是確保國家壟斷土地的一級市場,保證國家的收益不流失。也就是說,劃撥土地使用權人轉讓劃撥土地使用權,必須以受讓人辦理土地使用權出讓手續並繳納土地使用權出讓金為前提條件,這實為土地使用權的出讓。
出租是指國家將無償劃撥改為有償出租,並以收取租金的形式實現土地所有權的經濟價值。國有土地出租是國有土地有償使用的方式之一,是出讓方式的補充。出租國有土地形成租賃土地使用權,它屬於債權性質的土地使用權。對於因發生土地轉讓、場地出租、企業改制和改變土地用途後依法應當有償使用的國有土地,均可以出租。現實中劃撥土地的出租主要有兩種方式:
一是國家將劃撥土地使用權收回,然後又簽訂國有土地租賃合同,將土地出租給原土地使用人,並收取租金。依此種方式,土地承租人取得承租土地使用權。承租人在按規定支付土地租金並完成開發建設後,經土地行政主管部門同意或根據租賃合同約定,可將承租土地使用權轉讓、轉租或抵押,但必須依法登記。在使用年期內,承租人有優先受讓權。
二是原劃撥土地使用權人將劃撥土地上的房屋等建築物或附著物出租,相應的劃撥土地隨之出租。出租人應將租金中的土地收益上繳國家,從而實現了劃撥土地的有償化。這種情形實務中較為多見。
作價出資入股引領土地有償使用方式
目前由於劃撥土地主要在國有企業手裡,對於效益不佳的國有企業,如果國家直接將劃撥土地改為出讓土地,數額巨大的土地出讓金將使國有企業難以承受。因此,采用租金形式實現部分劃撥土地的有償使用是一個較好的折衷方案,這既能照顧到國有企業的現實承受能力,又能實現土地所有者的經濟利益。
作價出資或者入股是指將土地作價出資或者入股,是指國家將國有土地作為資本,投資於改制後的公司,並以公司股東身份參與分紅,從而實現國有土地的有償使用。由於根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第14條的規定,出讓方式要求土地使用人在簽訂土地使用權出讓合同後60天內支付全部土地使用權出讓金(逾期未支付全部出讓金的,出讓方有權解除合同,並可請求違約賠償),這讓很多企業難以承受。因而在現階段國有企業公司化改制過程中,采用將原有的劃撥土地作價出資或入股的方式,有利於解決改制中國有企業資金短缺問題,同時維護了土地所有者的權益。對於作價出資或者入股的土地使用權,也屬於他物權性質,具有有償性和無期限性,不同於出讓土地使用權和劃撥土地使用權。
由上述可知,目前我國國有土地使用權有四種形態:出讓土地使用權、劃撥土地使用權、用於出資或入股的土地使用權、租賃土地使用權。其中前兩種屬於國有土地使用權的基本形態,後兩種是在改革劃撥土地使用制度過程中出現的過渡性形態,不宜在新的建設用地上推行。
黨的十六大提出要健全現代市場體系,在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用,健全統一、開放、競爭、有序的現代市場體系,並明確提出了要發展土地市場。就建設用地而言,筆者認為,我國土地市場的基本發展方向是:在嚴格限定劃撥土地使用權范圍的基礎上,采取拍賣、招標、協商等方式向土地使用者出讓土地使用權(一級土地市場),進而培育和形成以出讓土地使用權轉讓、出租、抵押、投資入股為主的活躍的土地市場(二級土地市場)。
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