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建立土地收購儲備制度是國有土地有償使用制度的一項重要改革。從一些地方出臺的規定看,土地收購儲備的基本含義是指土地儲備機構依據有關規定,將需要盤活的土地收購(收回)、置換、征用後予以儲備,並通過前期開發和土地出讓的前期准備,實現政府集中統一供地的行為;其目的是『加強土地資源和資產管理,壟斷和規范土地一級市場』。在這一制度背景下,房地產轉讓與一般房地產轉讓相比具有明顯的特征,主要體現在以下四個方面:
一、房地產轉讓自由度降低。建立土地收購儲備制度後,政府按照一個渠道進水(政府統一征用、收購和回收土地),一個池子蓄水(政府統一儲備土地),一個龍頭供水(政府統一供地)的方式,掌握了城市土地的『統一收購權』和『壟斷供應權』。一些地方在實際操作中,一般是把城市建成區或規劃控制區內的所有土地或某些區域、某些類型的土地列入收回、收購的范圍。這些范圍一經劃定或明確,列入收購(本文不討論征用、收回的情況)對象的土地及地上建築物、附著物的權屬轉移就相應受到限制,依法取得國有土地使用權的個人、法人或其它組織選擇受讓人的自由和權利就不復存在,唯一的選擇就是將土地轉讓給政府土地儲備機構(一般是政府在土地管理部門設立的土地儲備中心)。不僅如此,對土地需求者來說,同樣不能自由選擇轉讓方,除了依法取得出讓、劃撥土地外,只能通過土地儲備機構購買已經收購儲備的土地。而我國城市,尤其是舊城區,單純的土地幾乎是不存在的,獲取土地使用權主要是依房屋所有權的轉移而取得,土地儲備機構以收購方式儲備的土地基本歸屬於這種情況。由於房地產權利主體是一致的,統一收購和壟斷供應土地的問題進一步限制了房產,乃至整個房地產依法轉讓的行為,房地產轉讓自由度進一步降低。
二、房地產轉讓與出讓的界限易於混淆。一些地方賦予土地儲備機構的基本職能是:可以依照法律、法規及有關規定,『對依法收購(收回)儲備的土地、地上建築物及附著物的拆遷、土地平整等進行前期開發,或者依法將儲備土地使用權單獨或連同地上建築物出租、抵押、臨時改變用途暫行利用』,而後在此基礎上予以出讓。這說明土地儲備機構既代表政府承擔著土地收購(收回)儲備的職能,也負有開發經營房地產的責任。根據國務院《關於發展房地產業若乾問題的通知》的規定:土地使用權的出讓是指政府壟斷土地供給的『發行或批發市場』,這屬於房地產一級市場的范疇;房地產二級市場即土地使用權出讓後的房地產開發經營;三級市場即投入使用後的房地產交易,以及抵押、租賃等多種經營形式。由此可見,土地儲備機構所進行的『前期開發』和『出租、抵押、臨時改變用途暫行利用』的開發經營活動是建立在土地出讓基礎之上的或者說是以出讓為前提的。這充分說明出讓行為在前,開發經營及房地產轉讓、抵押、出租等交易行為在後,它們之間是一個順序繼起的關系。同時,從房地產權屬轉移的情況看,土地儲備機構以買斷、定金收購、預定收購的方式收購取得土地使用權及其房屋所有權過程的本身就是房地產轉讓的過程。另外,從『出讓』土地的價格構成來看,對『土地、地上建築物及附著物的拆遷、土地平整等進行前期開發』後推向市場的所謂『淨地』,一般是具備了『三通一平』或者『五通一平』、『七通一平』以上條件,可供直接建設的熟地。在這裡,供應的『淨地』實際上不『淨』,它已投入了抽象的勞動,產生了價值,具備了『可供直接建設』的效用,形成了可供交換的地產商品,而這一商品的價格就等於新開發土地的價格,它由收購費用、開發土地所需費用和正常利稅三部分組成,其中收購費用應當包括原剩餘出讓年限均攤的出讓金金額。以上情況說明,土地儲備機構通過前期開發後所謂的『出讓』本質上應該屬於轉讓。但由於一些地方土地儲備機構存在政企合一現象,房地產出讓和轉讓的問題自覺或不自覺地被混為一談。
三、房地產轉讓鏈條拉長。傳統的房地產轉讓,轉讓方和受讓方一般是直接接觸或通過房地產經紀人與對方間接接觸,並就轉讓有關事項商洽簽約後,按照規定到有關部門辦理土地使用權或房屋所有權變更登記手續,房地產權利從轉讓方直接轉移給受讓方。建立土地收購儲備制度後,房地產轉讓方轉讓房屋所有權或土地使用權時,不能直接與房地產的真正需求者——受讓方進行交易,而只能通過土地儲備機構而間接地將房地產權利轉移給房地產開發商或其它建設單位及個人。在這裡,土地儲備機構具有較為特殊的身份,起著特殊的作用。一方面,它介於真正的轉讓方與受讓方之間,起著中間承轉的作用;另一方面,它又起著事實上的買進與賣出的作用,不僅與轉讓方形成了買賣關系,而且與受讓方也形成了買賣關系。很顯然,一個傳統方式下的完整房地產轉讓過程被人為地分解為兩個階段,一對轉讓關系被化解為兩對轉讓關系,房地產轉讓的環節增多,鏈條被拉長。
四、房地產轉讓價格具有壟斷性。一個公平市價的形成應具備公開市場、交易雙方佔有充分信息、不受任何壓力並可在適當的期間完成等條件,而列入收購對象的房地產的價格形成不具備這些條件。與一些地方拆遷中房地產價格補償相類似,一些地方對收購對象房地產通常采取的是統一標准加『評估』的方法來確定價格,因此,以買斷、定金收購、預定收購方式對土地使用權和房屋所有權人所進行的收購補償,充其量是一種准市場價格。這種價格不是由市場所決定,主要由土地儲備機構或者說政府說了算,因而具有明顯的壟斷性。
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