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兩年多來,在許多研討會上,同志們對推行住房分類供應特別是經濟適用住房,提出了許多問題。2001年我發表了《如何疏解推行經濟適用住房的『阻滯』》一文後,又有不少同志向我提出了一些問題。這些問題,牽涉到推行住房分類供應和經濟適用住房的方方面面。有些不同認識,則起著影響推行經濟適用住房的副作用。及時地把這些問題研討透徹,將有利於提高認識,深化房改。為此,將同志們提出的問題進行了歸納,並提出了自己的研討意見,供研究這個問題的同志們參考。
1、政府為什麼要直接介入居民的住房問題?
在19世紀及其以前,世界各國居民的住房供應,主要由市場自發調節,各國政府都不介入居民的住房問題。由於社會貧富懸殊,一些窮人無家可歸,成了當時的一個社會問題。
19世紀以後,西方國家進入了城市化高速發展時期,大批農民湧入城市打工。他們在進城的相當一段時間內,沒有錢去買房或建房,只有租房住。一批『應運而生』的房產主借機高租剝削,使得廣大工人苦不堪言,住房這個社會問題就變得十分突出。當時,各反對黨派,執不同政見者和輿論界,利用各種場合,抨擊政府不關心居民的住房問題。這種因社會民主化發展而產生的壓力,推動一些西方國家的政府在19世紀進行了些局部地介入住房問題的嘗試。進入20世紀後,西方國家的民主化有了新的發展,國家的經濟實力也進一步增強,使得他們有了解決居民住房問題的社會動力和經濟能力。因而,西方各國政府在20世紀陸續地介入了居民的住房問題。這是社會進步和經濟發展的必然結果。
住房是一種特殊的商品,既有一般商品的經濟屬性,又有一般商品不具有的社會屬性,也就是許多專家講的住房具有很強的社會性和政策性。而住房最大的社會性和政策性,就是佔居民比重最大的中低收入者,如果沒有政府幫助,就難於解決好住房問題。因此,20世紀西方國家政府介入住房問題,重點是對中低收入居民實施必要的社會保障,幫助他們解決好住房問題。
第一次世界大戰後的1919年,英國政府決定直接介入住房問題,開了政府全面介入住房問題的先河。當時英國采取的政策,是以政府建公房收取租金為主的政策,也是一個『走了彎路』的政策,並在20世紀進行了兩次改革。其後一些國家的住房政策,就曾吸取了英國的教訓。
1927年,世界上發生了一次最嚴重的經濟危機。為了制定從經濟危機中較快復蘇的政策,美國政府把加快住宅建設列為一條重要的措施。1930年,美國召開了第一次全國住房會議,決定政府介入居民住房問題。這一決定含有兩個重要目的:一是,通過政府投入適度的住房社會保障,實行住房分類供應,更好地解決中低收入者居民的住房問題;二是,通過政府的適度支持,加快住房建設,使它在美國從經濟危機走向經濟復蘇的過程中,發揮重要的作用。從這時起,人們就開始認識到,政府介入住房問題具有兩個重要作用:一是保障作用。通過政府介入,更好地解決居民的住房問題,特別是保障廣大中低收入者居有其屋;二是發展作用。通過政府介入,加快住房建設,帶動國民經濟發展。我國近年來常講的讓住房建設成為新的經濟增長點,增加住房消費使之發揮擴大內需的作用,又進一步地發展了這一層重要意義。
2、西方國家政府介入住房問題實施社會保障有哪些方式?
西方國家政府介入居民住房問題實施社會保障的方式,形式多樣,各具特色。加以概括,可以歸納為以下幾種:
(一)按實施住房社會保障的程度分。可以分為比較全面地實行、部分地實行和較少實行社會保障等幾種情況。
(二)按住房開發建設的類別分。許多國家開發建設的住房,較多地分為公房、微利房和商品房三種,政府對這三種住房建設分別對待,對前兩種住房采取不同程度的減輕稅費和提供長期低息貸款等社會保障,對第三種則不提供社會保障。
(三)按住房消費類別分。也分為比較全面地實行、部分實行和較少實行社會保障等幾種。對購(建)房居民的社會保障主要是按購(建)房支出減免所得稅。對居民租房的社會保障則分為低租金和房租明補兩種補貼方式。有的國家對居民購房抵押貸款實行政府擔保,也是一種社會保障行為。
(四)按居民收入水平分。也就是按居民不同收入進行住房分類供應的方式,有人稱之為規范化的住房供應方式。一般采取對高收入者供應商品房,對中等收入者供應經過適度優惠的中等收入者住房,對低收入者供應廉租屋,並對廉租屋的房租進行暗補或明補。當一個國家立法對高中低收入者實行住房分類供應,政府就承擔了全面解決居民住房問題的法律責任。因此,從法律上規定全面推行住房分類供應的國家為數還不多。
(五)按社會保障的比重分。大體分為三類,一類是住房社會保障含量過高的國家。例如英國從1919年開始推行的住房制度,主要內容為:由政府出資建公房,租給居民居住,收取很低的租金。實行這種住房制度,不僅政府建設公房的投入收不回來,還因低租金不敷住房維修之用,政府每年還要貼補維修費。這種住房制度的社會保障含量,超過了政府的經濟承擔能力,因而稱之為住房福利『過了頭』。為此,英國曾在1936年和1980-1990年進行了兩次房改。第二類則是住房社會保障比較適當的國家。也就是實行以住房商品化為主,輔以適度的住房社會保障的方式。這個『適度』的基本點有三:一是,要讓各種收入的居民都『盡其所能』地提供住房消費;二是,政府提供的社會保障基本適合國家對住房的經濟承受能力;三是,社會保障重點是中低收入者,目標是實現人人享有適當的住房。但限於國家的經濟實力,有些國家采取了逐步改善、逐步到位的辦法。第三類是住房社會保障過低的國家。例如日本,是世界上排行第二的經濟大國,但政府提供的住房社會保障與經濟大國的身份很不適應,居民的住房水平相對較低,日本專家稱之為讓居民住在『兔窩』裡。
由於許多國家政府陸續介入住房問題發生在20世紀,時間還不長,因此至今仍有不少國家還處於不斷改進發展的過程中。又由於各個國家的制度、經濟水平和對住房問題的認識各不相同,不僅造成各國政府介入住房問題有先有後,而且介入的深度也有深有淺。例如,實行住房分類供應制度,雖然在國際住房界普遍認為是一種好制度,但能夠全面實行這一制度的國家為數不多,有些國家是部分地實行這一制度,有些國家則實行了其它的辦法。
3、西方國家居民高中低收入線是如何劃分的?
西方國家居民高中低收入線多數是由城市制定,每年公布一次,是隨著國民經濟發展和人民生活水平提高而變化的。西方國家劃分居民高中低收入線,最初采取了按城市經濟實力、居民收入和生活水平來劃分的辦法。具體步驟主要是,先確定本城市中等收入者的收入水平,一般是要達到『三個具有』:即具有購房、購車(均指與當時中等收入者相適應的住房和汽車)的能力;具有享受中等收入者衣食用水平的能力;具有每年能一二次外出(含出國)旅游度假的能力。各城市政府每年根據中等收入者的『三個具有』能力進行計算,算出本市中等收入者的收入上下限,高於上限的是高收入者,低於下限的是低收入者,然後予以公布。
這種計算是比較復雜的,要花很大的精力,後來,特別是西方國家普遍進入富裕國家行列之後,發現每年計算出來的高中低收入者的比例大體是相同的,因而普遍改為按比例計算的辦法。目前許多西方國家高中低收入者戶數佔總戶數的比例為20:60:20;美國高中低收入者的比例為20:62:18;日本由於長期實行『經濟大國,消費小國』的政策,據日本住房專家提供的資料,三者的比例為20:50:30。
4、為什麼說西方國家住房分類供應的重點是中等收入者?
據研究,有以下原因:
(一)當一個國家進入富裕行列之後,中等收入者就成為一個人數眾多的居民群體,一般佔總數的60%以上。
(二)高收入者佔總戶數的20%,他們有錢去購買或建設自己喜歡的住宅,無須政府幫助,政府還要對他們照章收稅。如果把60%以上的中等收入者的住宅問題解決了,與高收入者相加,就佔總戶數的80%以上。剩下的20%或不到20%的低收入者的住房問題,對進入富裕行列的國家政府,完全有能力通過補貼房租等辦法去解決。
(三)雖然有的國家某些年代也會新建少量低收入者住房,但從主流來看,低收入者的住房,主要是由中等收入者住房的存量房中騰出來的。在這個意義上說,現在新建的中等收入者住宅,其中有相當多的一部分在若乾年後將會轉變為低收入者住宅。
(四)中等收入者佔居民的大多數,通過適度的社會保障讓他們買得起房,願意賣房,就能大幅度地激活住房需求,形成一個繁榮的住房市場,並有利於加快住宅建設。
(五)實施了對中等收入者的住房社會保障,政府就可以名正言順地去調控中等收入者住房的戶型和房價。把佔人口大多數的中等收入者的戶型和房價調控好,對於平抑房價,保證住房供應,直至促進國民經濟的順利發展,都有著深遠的意義。
可以這樣說,抓好中等收入者住房供應這個重點,就能較好地發揮『保障』和『發展』的重大作用。
5、我國的新住房制度為什麼要采用住房分類的供應體系?
1998年7月國務院《關於深化住房制度改革加快住宅建設的通知》中,決定在我國實行住房分類供應體系,這是一個借鑒國外經驗並結合我國實際而做出的規定。為什麼要在我國實行住房分類供應體系,主要有以下幾條原因:
(一)實行住房分類供應的主要內容,是要求高中低收入者都用商品房價格(含經過優惠的經濟適用住房的商品價格)去購房或租房,有利於逐步實現住房商品化的房改目標。
(二)實行住房分類供應,使高中低收入者進入市場,經過挑選購買或租賃住房,既能提高居民對住房的滿意度,又能活躍住房市場,有利於加快建立社會主義的住房市場經濟。
(三)實行住房分類供應,要求高中低收入者都要『盡其所能』地提供住房消費,加上政府提供適度的社會保障,有利於激活消費,增加住房投入,加快住房建設,提高居住水平,實現『人人享有適當住房』的目的。
(四)實行住房分類供應後,由於政府對中低收入者的住房提供了適度的社會保障,就使城市政府既有權力又有義務,對中低收入者住房的戶型、房價和房租進行調控,有利於調節住房供應和平抑房價。(中國房地產及住宅研究學會副會長 包宗華)
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