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特別策劃主持人:中國國土資源報社 劉承國副社長
特邀嘉賓:中國土地勘測規劃院地政中心 周建春主任
國土資源部土地利用管理司 關文榮博士
中國農業大學土地資源管理系 朱道林副教授
主持人開場白
世界貿易組織(WTO)中國工作組於9月17日晚22:40達成協議,正式通過中國入世議定書及附件和中國工作組報告書,至此長達15年的中國入世談判結束。也就在這一刻,WTO可能帶來的一切是如此真切地擺在了每一個中國人的面前。
加入WTO對我國土地資產管理政策的影響主要表現在兩方面:一是基於WTO原則,我國的土地市場運行體系、土地產權體系設置應如何遵循WTO原則行事,包括政府管理如何適應WTO要求等;二是加入WTO後,會增加國際經濟交往,國內經濟結構和經濟增長方式也會發生變化,那麼這些變化會對土地市場、土地供給方式,乃至土地產權制度產生哪些新的要求。
面對WTO,重要的是我國的土地管理應該實行怎樣的政策來應對,讓我們在這場衝擊中找准位置。今天我們專門請來三位專家就這些問題談一談。
一、土地需求會大幅攀昇
朱道林:加入WTO以後,國家將更多地向外商開放投資領域,過去禁止設立外資企業的行業,如新聞出版業、廣播電視電影業、金融保險業、郵電通信業等,均需不同程度地向外商開放;對過去已經開放的行業,也將確定更為寬松的市場准入政策。這將引起外商投資在我國經濟領域的業務范圍擴大、地域限制放開、投資面加寬等。這些變化將進一步改變我國原有的國際貿易關系,國際貿易將發生積極活躍的變動,相應的,這一變動將會產生更大范圍和數量的土地需求。
加入WTO以後,對原有面向我國的國外生產者而言,意味著地域限制的開放、服務范圍的擴大、投資面加寬、市場准入的寬松,這使得原有面向我國的國外生產者的銷售成本降低,相應的帶來了其利潤空間的增大。如果把上兩幅圖的橫坐標做以變換,把距離因素換為市場准入生產者數量,利潤空間的擴大使原本因利潤問題不能進入的國外生產者進入,從而帶來了國外生產者數目的增加。這部分增加的國外生產者在建廠選址上有兩種選擇:其一、仍在原址生產。隨著生產成本與運費的降低,生產者的營銷半徑擴大,在我國國內市場的輻射深度也將隨之加大,這滿足了國外生產者的預期;其二、在中國選址建廠。生產成本與運費的降低,也可通過在中國國內建廠實現,且該選項的預期內部收益率將大於前者。國際貿易變動帶來的國外生產者,在我國國內選址建廠與進入我國國內市場,都將造成國內土地需求的增加,從而對我國國內土地市場造成影響。
另外,加入WTO以後,我國國際貿易活動將大幅增加,會引起我國經濟活動的活躍和經濟增長,從而間接地引起土地需求的增加。
關文榮:我國加入WTO已成定局,在WTO的『最惠國待遇原則、國民待遇原則、無歧視待遇原則、互惠原則、透明度原則』等基本原則的要求下,地方保護主義、行業壟斷和地區壟斷將被打破;市場透明度進一步增強,市場信息一律公開。
隨著加入WTO和我國市場經濟的發展,中國作為巨大的市場,針對我國的國際貿易和投資的數量日趨增加,金融、保險、證券、服務、制造業、農業、能源等的發展對房地產、土地的需求進一步加強;投資會進一步引起產業規模、股份結構、經營方式的變化;城市建設和基礎設施建設得到快速發展且投資主體多元化;新的土地需求引起土地供需關系的變化,以上對土地利用和土地使用權人的類型和結構、土地權利關系都將產生巨大影響,將給我國土地估價行業和從業機構帶來新的課題和挑戰,同時蘊涵巨大商機。
加入WTO,對我國土地市場有五個方面的『利好』,一是從長期看,能促進中國進一步擴大對外開放,外資和國外先進技術等方面的引進也會進一步擴大,經濟的增長也會使國民收入進一步增加,以往傳統的企業經營方式及人們的浪費觀念將不適應WTO全球經濟一體化的需求,帶給企業和人們思想觀念上的巨大變化;二是房地產市場需求擴大,房地產的發展與經濟發展呈高度的正相關關系,因而,我國的房地產業受國際經濟全局和區域變化的影響也會越來越明顯。大量外資企業及機構進入中國,對寫字樓和外銷公寓形成需求增勢,北京、上海、廣州等這些國際化都市尤甚。國外金融機構對房地產業及其消費的資金投放增加,房地產業的開發力度擴大,同時隨著我國經濟發展重心向西部推移,以及小城鎮建設速度的加快,入世後將有更多的外資進入中小城市,從而激活中小城市房地產業的發展,造成對土地的需求增加,增加評估的業務量;三是競爭的衝擊波將會使一批生產力水平較低、效率差的企業萎縮甚至滅亡,而對於一些生產效率高的企業將起到正面促進的作用,如具體到土地評估來講,委托方對服務質量的追求、交易的安全、方便快捷方面會提出更高的要求。四是國家在今後將進一步加大對基礎設施的投資力度。今年年初,李嵐清副總理在世界經濟年會上向全世界宣布未來三年我國對基礎設施的投資規模將達到500億美元;下半年,為實現國民經濟8%的增長率,財政部面向國有商業銀行增發1000億元國債,專項用於國家預算內的基礎設施建設,據測算此建設投入加上銀行和地方政府投入的1000億元配套資金,可拉動GDP增長2%,國家各部委根據中央的精神也加大了相關產業的投資力度,如交通部為加快公路建設,追加了200億元公路建設投資。基礎設施建設和城鎮建設直接改善了城市的區位條件,提高了城市水平,增加了土地上的投入,引起土地級差收益的變化;五是會在土地、產權制度的確定和相關法律法規的制定及制度建設方面帶來新的變革。
周建春:中國加入WTO後,房地產業會出現兩個明顯的變化:一是房地產的需求會有較大增加,二是在價格構成中,土地價格會進一步上昇。由於金融業的開放,外貿的進一步發展,大量外資機構的進入,市場對寫字樓之類的非住宅類物業的需求會有較大增加,目前大量寫字樓等高檔物業的空置現象會得到較大改觀。汽車進入家庭的比重增加,郊區住宅、公寓類物業需求也會增加。大量農民從農村轉移到城市,市場對普通住宅的需求也會增加。同時,房價的走低也會進一步刺激住房消費。在房地產價格構成中,由於國際市場上較低價格的建築材料的進口,會在降低房價的同時,提高土地價格在房價中的比重。同時,由於中國耕地的稀缺,市場對土地需求的增加會進一步提高土地價格。
二、供地方式要改了
主持人:我國在土地供給制度上實行的是行政劃撥和有償使用並存的雙軌制。在這種體制下,外商投資企業必然采用有償使用方式,而目前國內企業大部分仍然采用劃撥方式使用土地,這樣一方面使用劃撥土地的企業資產體系與國際慣例不符,更加重要的是采取不同方式使用土地會引起不平等競爭,在加入WTO的多邊談判中,這也是重要問題之一。因此,如果供地方式改革滯後,將會帶來許多麻煩。
周建春:入世後,相當數量的企業會因為經濟效益不佳而破產,也有相當數量的企業為增強其競爭力而兼並、重組一些企業,這都會導致大量的存量土地進入市場。當前,我國有償使用的土地主要集中在新增建設用地上,而原存量土地主要是行政劃撥用地。行政劃撥土地如何更有效地進入市場,以更有效地集約利用土地,就需要對現行的資產處置方式進行進一步的平衡和完善。如補交出讓金、租賃、土地使用權作價(入股)、授權經營等是當前的主要處置方式,雖然它在企業改制中發揮了巨大作用,但問題是,在實行土地有償使用十多年來,城鎮土地行政劃撥用地量仍有95%以上,為什麼這麼多的存量土地不願意或不能進入市場?是政策問題還是處置方式問題?入世以後,有無更好的土地資產管理政策和方式以使更多的企業土地資產進入市場?
朱道林:加入WTO以後,由於土地需求的上昇,在市場機制作用下,對土地供給也會產生相應影響。在我國現行的體制下,實行的是國家對土地一級市場的壟斷,但存在地區分割,對二級市場放開,但缺乏有效的宏觀管理,因此國家在宏觀調控土地供給方面需要進行相應的政策調整。
根據現行的規定,『土地使用權的出讓,由市縣人民政府負責,有計劃、有步驟地進行』,這決定了土地出讓市場的區域性。區域間的土地供給因土地市場是不完全的市場的屬性,從宏觀上是統一的,但在微觀上,由於激烈的市場競爭使地方政府為了追求自身利益而不惜采取一切手段招商引資,前幾年就曾出現過將大片的土地以低廉的價格出讓給外資企業的案例。從短期來看,這種途徑可以給地方政府帶來大量的土地收益,但這種途徑卻是不可持續的。在倡導自由貿易的機制下,原有的地區間土地供給協調性差、各自為政的行為將更明顯地顯現出來。加入WTO,與其說是地方政府招商引資的機會增多了,還不如說是對各地區地方政府在土地供給上協調一致、有效配置土地、避免國有資產流失的一大考驗。
土地二級市場與一級市場相比,市場上交易更加活躍、自主,具有交易者眾多、交易頻率高、競爭較為激烈等特點。加入WTO所帶來的土地需求增加,會致使土地二級市場更加活躍,同時也會加大二級市場與一級市場之間的競爭。如果屆時對土地二級市場的管理跟不上,日益增長的土地需求會誘發土地投機,甚至造成『隱形交易』,擾亂土地市場。
三、土地資產政策須調整
朱道林:我國現行的土地有償使用方式是以土地出讓為主,輔之以國有企業改革過程中的土地租賃、作價入股、授權經營等,這些方式與國際慣例不符,如作價入股、授權經營,是在我國特定的土地制度和企業與國家關系條件下提出的,不適合外商投資企業,因此加入WTO以後,現行的土地有償使用方式將顯得非常單調。
目前土地有償使用方式的單調性主要體現在:產權流轉形式的單調性、出讓形式的單調性、出讓金償付方式的單調性、出讓金償付期限的單調性等。具體而言,產權流轉形式的單調性是指產權的流轉方式以土地使用權有償出讓為主,其他產權流轉方式很少;出讓形式的單調性是指國有土地的使用權出讓形式以協議方式為主,而更具市場性的招標、拍賣形式較少;出讓金償付方式的單調性是指土地使用權受讓方以一次性支付出讓金的方式為主,其它償付方式很少。與這種單調的出讓方式相比,國際上通行的土地租賃方式在我國則剛處於起步階段,尚沒有得到全面推廣。
周建春:加入WTO會對土地資源配置原則造成衝擊。據統計,截至2000年年底,全國總土地出讓量為30萬公頃,僅佔城鎮用地總量的5%;而在出讓土地總量中,以招標、拍賣方式出讓的土地量也只佔到5%。大量的土地仍以行政劃撥方式和協議出讓方式進行配置。這種『非市場』及『亞市場』的土地配置方式,不符合WTO的基本原則,必然要與國際市場規則和大量外資機構用地相衝突。
加入WTO也會對存量土地與增量土地政策造成衝擊。入世後,房地產業、高科技產業及相關新產業對土地的需求量增加,如何在農業土地效益下降的情況下,更多地利用存量土地,提高城鎮土地利用效率,更好地保護耕地,是急需在政策上進行研究的問題之一。
加入WTO也會對城鎮土地利用規劃造成衝擊。由於城鎮產業結構及產業布局會在入世後進行一定的調整,對現行的城鎮土地利用規劃形成新壓力。事實上,城鎮土地規劃如何能更好地預測產業結構及產業布局的調整量,先行科學的規劃,以避免用地的混亂和資源的浪費,是面對入世的首要問題。
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