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棚戶區改造與環境整治工作是重大的民生工程、環境工程、安全工程和發展工程。2013年以來,北京市堅決貫徹落實中央關於加大棚戶區改造力度的一系列要求,全市上下堅定信心、迎難而上,紮紮實實推進各項工作,在融資、用地、居民安置等棚戶區改造關鍵問題上取得了重大突破。
一、整體戰略
習近平總書記在視察北京工作時指出,要努力把北京建設成爲國際一流的和諧宜居之都。李克強總理在北京市考察工礦棚戶區改造時強調,要打好棚戶區改造攻堅戰,讓政策陽光溫暖更多住房困難羣衆。北京市認真學習貫徹中央指示精神,立足於首都城市戰略定位,以改善羣衆住房條件和環境質量爲出發點和落腳點,深刻認識棚戶區改造及環境整治工作的重要意義,增強緊迫感、責任感和使命感,切實落實好這項關係羣衆切身利益的重大民生工程。
(一)規劃原則。
棚戶區改造堅持規劃先行,北京市統籌考慮保障房建設、基礎設施改造、社會事業發展、環境整治等工作,確保棚戶區改造工作的整體性和協調性。一是注重歷史文化傳承。妥善處理好城市現代化建設與歷史文化名城保護的關係,根據舊城整體保護的要求,明確各個區域保護特點和要求,促進舊城改造與風貌保護的有機統一,形成地區的獨有特色。二是注重舊城人口疏解。結合城市佈局的優化調整,合理控制改造區域的建設規模和開發強度,探索完善與郊區縣的對接合作機制,形成人口疏解的工作合力,真正通過人口疏解來完善提升區域功能。三是注重改善羣衆生活水平。目前棚戶區中大部分羣衆生活條件比較簡陋,面臨不少實際困難。要通過改造,提高人均居住面積,完善市政配套設施,提升市容環境水平,努力滿足居民改善生活環境、過上美好生活的迫切期待。
(二)工作機制。
爲加強棚戶區改造和環境整治工作的組織領導,北京市設立棚戶區改造和環境整治領導小組、指揮部及辦公室。領導小組的主要職責是:統籌協調棚戶區改造和環境整治工作,研究決定相關工作規劃、政策措施及重大事項,協調解決工作中遇到的重大問題。指揮部的主要職責是:貫徹落實市委市政府和領導小組關於棚戶區改造和環境整治的工作部署,組織制定工作計劃,指揮協調重點改造整治事項。領導小組和指揮部辦公室設在市重大工程項目建設指揮部辦公室。同時建立協調聯動的市區兩級指揮體系,統籌全市工作,落實屬地負責制。各區縣政府按照市級工作機制模式,設立專門機構,負責本行政區域內棚戶區改造和環境整治工作的組織實施和監督管理。
(三)工作目標。
北京市棚戶區改造和環境整治工作包括城市棚戶區項目和國有工礦棚戶區項目。其中,城市棚戶區項目包括:平房區院落修繕項目、危舊房改造項目、城中村邊角地整治項目、新增棚戶區改造和環境整治項目。經過組織各區縣政府多輪反覆調查,篩選出全市棚改項目約640個,涉及居民30.8萬戶。
總體目標:本着“因地制宜、分類引導、示範先行、全面啓動”的工作要求,按照盡力而爲又量力而行的原則,確定工作的總體目標爲:2017年底前完成15萬戶改造任務,基本完成四環以內棚戶區改造。使居民住房條件和生活環境明顯改善,基礎設施和公共服務設施水平不斷提高。
階段目標:2013年,啓動新一輪中心城區棚戶區改造和環境整治工作,建立領導機制,完善組織體系,明確工作思路,起草工作方案,初步排查摸底,制定總體建設計劃和年度改造項目計劃,研究制定相關政策,簡化審批程序,開展前期工作,啓動部分項目建設。2014年,制定年度改造項目計劃,確定規劃方案,建立市級專項投融資平臺,通過政策創新破解難題、分類推進項目實施。2014年全市棚戶區改造和環境整治任務爲205個項目(其中2013年結轉項目95個,本年新增項目110個)。到2015年底,力爭累計完成8萬戶改造任務。
二、措施與成效
2013年4月25日,北京市委召開專題會研究部署棚戶區改造工作,提出要在情況複雜、難度最大的中心城區強力推進,北京市新一輪棚戶區改造工程正式啓動。一年多來,市區政府統籌謀劃,各部門大力支持,緊密圍繞“錢從哪裏來、人往哪裏去、舊房如何拆、項目如何批、工作如何抓”五大核心問題,大力推進棚戶區改造工作在體制、機制和政策上的創新,“政府主導、羣衆參與、市場運作”的局面已經形成。2013年利用半年的時間,啓動了110個項目,當年搬遷3938戶,其中中心城區搬遷3688戶,爲2012年中心城區徵收拆遷量的兩倍,完成投資約100億元。2014年計劃實施項目205個,計劃完成投資250億元。2014年1-12月,全市累計完成搬遷居民22823戶,累計完成投資約275.64億元。
(一)堅持一把手主責,各部門齊抓共管。
北京市由市長任棚戶區改造和環境整治領導小組組長,分管副市長爲棚戶區改造和環境整治指揮部總指揮,辦公室設在市重大工程項目建設指揮部辦公室,14個相關部門參加,形成了重大問題由領導小組和指揮部決策、具體問題由辦公室統籌協調的工作機制。據統計,領導小組和指揮部全年共召開會議30餘次,辦公室每週定期召開項目協調會。相關區縣黨政一把手親自抓、負總責,積極落實“一區一策、一街一策、一地一策”和“一個牽頭部門、一個實施主體、一個安置政策、一批文保專家、一批安置房源”的工作要求。
(二)堅持分類指導,穩步推進項目實施。
全市棚戶區項目既有通過“徵收拆遷”方式實施的危改、城中村和新增項目,又有通過“保護”方式實施的歷史文化街區平房院落修繕項目,體現了首都城市特點。按照結合實際因地制宜的方法,按“徵收拆遷”方式實施的項目,採取居民就地回遷安置,力爭通過優化方案設計以壓縮成本,實現項目自身資金平衡;按“保護”方式實施的項目,採取改造修繕、院落平移、有外遷意願適度疏解的辦法,通過後期業態引入、市場化運營來實現資金平衡。同時,梳理歷史遺留項目,能納入棚改範圍的全部納入,其中可按照原有模式推進的,繼續組織實施;確實難以平衡的,由政府主導收回,重新組織國有企業進入並實施。
(三)加大改革力度,通過政策創新破解難題。
2013年下半年開始,北京市政府和相關部門針對項目立項、規劃審批、土地供應、房屋徵收、金融支持、定向安置房跨區建設補償、搭建市級統貸平臺等方面,先後出臺15個政策文件,基本搭建起棚戶區改造的政策體系。2014年6月26日,北京市政府印發《關於加快棚戶區改造和環境整治工作的實施意見》,作爲棚戶區改造綱領性文件,對棚戶區改造的指導思想、原則、目標、措施和優惠政策作出全面部署。按照《意見》,各項審批能下放的已經下放,審批時間壓縮一半。堅持市區聯動,市相關部門主動服務,抓落實、重效果。如針對多年來困擾石景山區的國有土地和集體土地交織,涉及集體土地無法立項徵地問題,各部門先後多次到石景山區調研,召開專題會議研究處理辦法,目前正在加快落實;針對西城區在平房院落修繕項目改造過程中遇到的在私房騰退稅費、直管公房管理等方面的問題,均在相關政策上實現了突破。
(四)充分尊重居民改造意願,就地就近建設安置房。
北京市在棚戶區改造實施工作中堅持政府主導,盡力滿足居民回遷意願,在規劃允許的地區儘可能就地安置。如2014年1月啓動的西城百萬莊項目,西城區政府專門成立了指揮部,區主要領導親自抓,各委辦局、區屬企事業單位、街道等部門共200餘人參與徵收工作,有意願回遷的居民均可回遷安置。在相關部門的配合下,前期迅速完成了徵收涉及的立項、國土、規劃等所有審批手續,徵收工作開始僅1個月即有70%的家庭簽訂了搬遷協議。對於因文保、規劃要求不具備就地安置條件的項目,實行異地安置。對選擇異地安置的居民,出臺政策保證其原享有的就學、養老、醫療等公共資源待遇不變。同時,核心城區安置房由全市統籌安排。2010-2013年,通過市級統籌供地,支持東城區、西城區建設房源約6萬套。2014年,通過市屬國企利用自有用地集中建設,已安排安置房2萬套。
(五)建立市級專項投融資平臺,多渠道落實棚改資金。
北京市將市保障房建設投資中心確定爲市級統貸平臺,打造“預授信+覈准”的“北京模式”,2014年落實預授信額度約500億元,利率下調10%。鼓勵支持有實力、融資能力強的國有企業參與棚戶區改造。目前,中信、首開、城建、首鋼等國有企業,有些已直接作爲棚戶區改造項目實施主體,有些承擔了定向安置房建設任務。積極吸引民間資本參與,如大柵欄楊梅竹項目引入文化創意產業;在前門東區騰空院落中選出13個試點,以“邀您與老北京做鄰居”爲主題,嘗試通過多種方式引入終端用戶。
三、挑戰與對策
(一)挑戰。
目前北京市棚戶區改造已進入攻堅階段,功能拓展區、城市發展新區和國有工礦棚戶區改造整體推進基本順利,但中心城區特別是核心城區項目情況複雜,在推進過程中還存在一些突出問題:
一是有些項目資金平衡難度大。按風貌保護要求,一些項目只能協商騰退和進行房屋修繕,項目投資大,回收週期長。另一方面,徵收安置成本居高不下,中心城區平房拆遷和徵收成本高。
二是就地安置難度大。中心城區一些項目受規劃控制影響,居民需要全部外遷,加大了改造難度。
三是人口輸入輸出區利益平衡問題未徹底解決。2013年北京市出臺了區域間轉移支付標準,市級財政也給了一定支持。但隨着安置量增加,人口輸出區認爲財政壓力較大,輸入區認爲後期社會管理壓力大,利益平衡問題需要解決。
(二)對策。
下一步,北京市將結合學習貫徹習近平總書記視察北京工作時的重要講話精神和全面深化改革要求,以加快中心城區棚戶區改造步伐爲突破口,與保護風貌、促進發展相結合,緊緊把握惠及民生、文化傳承和適度異地安置三個原則,按照“因地制宜、分類引導、示範先行、全面啓動”的工作要求,繼續堅持“以區爲主,全市統籌”,積極穩妥推進棚戶區改造工作,2014年取得突破,2015年全面鋪開工作。