|
||||
房產稅立法應成爲落實稅收法定原則的突破口
在符合法治要求的前提下,房產稅改革主要有兩條可選路徑:一是由國務院修改《房產稅暫行條例》,二是由全國人大及其常委會制定《房產稅法》。二者看似相近,但立法主體不同的背後,實際上存在着民主性、科學性與立法成本上的重大區別。
法律的制定機關同時也是最高民意代表機關,因而天然地具有最強的民主性。行政法規的制定機關是最高行政機關,它與民意的聯繫是間接的,且很容易因爲兼具立法與執法的職能而導致權力膨脹。
《決定》提出“加快房地產稅立法並適時推進改革”。有觀點認爲,這一表述僅僅是指由國務院修訂《房產稅暫行條例》。其實,這不得不說是一種誤讀,沒有準確地理解《決定》的精神。應當看到,《決定》在第27條“推動人民代表大會制度與時俱進”中寫入“落實稅收法定原則”,在第五部分“深化財稅體制改革”中將“完善立法”放在改革目標的首位,並且在第九部分“推進法治中國建設”中着重強調了“完善規範性文件、重大決策合法性審查機制”和“加強對行政執法的監督”等要求。從對房地產稅改革的表述本身來看,《決定》使用的是“加快立法”並“適時推進改革”,而非“加快改革”並“適時立法”,這也傳達出重視房產稅立法的清晰信號。同時,房產稅改革還需要和土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地佔用稅的改革一起統籌考慮,整體推進房地產稅制改革。
我們可以認爲,《決定》已經爲未來的房產稅改革指明瞭路徑,那就是:落實稅收法定原則,通過全國人大制定《房產稅法》的方式來推進改革。
不過,正如習近平總書記在對《決定》進行說明時所指出的那樣:“財稅體制改革需要一個過程,逐步到位。”落實稅收法定原則也需要一個循序漸進的過程。在本輪稅制改革中,“營改增”和房產稅改革是主要推進方向。“營改增”主要是減輕稅負,因此在人大立法之前,還可以通過國務院修改行政法規的形式進行。而房產稅改革則是要擴大徵收範圍,涉及到增加稅負。同時,房產稅是直接稅,納稅人對增稅的反應最爲敏感、直接,因而很需要通過立法來推進改革,以此凝聚共識、減小阻力。我們認爲,房產稅立法應當成爲落實稅收法定原則的突破口。
房產稅立法需要平衡好三方面的關係
作爲落實稅收法定原則的突破口,房產稅立法程序不光關係到此次改革,還承擔着爲今後的稅收立法樹立標杆的職責。我們認爲,在立法過程中,需要着力平衡好三方面的關係。
立法與行政的關係
全國人大的房產稅立法過程並不排斥行政機關的參與,但也不宜由行政機關“喧賓奪主”。在我國的立法程序中,法律草案雖然由國務院提交,實際上卻是由相關部委起草,而最終審議通過的法律和法律草案相比,很少有大規模的、實質性的修正,這就爲部門利益制度化提供了空間。我們認爲,在未來的稅法起草過程中,應當改變部委主導的狀況,由全國人大專門委員會或全國人大常委會相關工作委員會牽頭、協調相關部委參加。特別是房產稅立法還涉及到小產權房、不動產登記等諸多事項,因此更要把住房和城鄉建設部等部委都納入統一的起草協調機構,從而實現相關改革信息共享、同步推進。
需要澄清的是,全國人大收回稅收立法權,並不意味着現有的稅收法規、規章自動失效,也不意味着行政機關失去了制定稅收法規、規章的權力。也就是說,國務院仍可以爲了執行法律而制定稅收行政法規,財稅主管部門也可以出臺具體解釋與執行細則。全國人大也仍然可以授權國務院進行稅收立法,但這些授權應當遵循具體、明確、“一事一議”的標準,不能再進行空白授權和一攬子授權。同時,全國人大應當對授權立法進行監督和審查。