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我國現階段的房產稅改革因循行政試點路徑,其合法性存有瑕疵,實踐中也引發諸多爭議,與現代國家治理觀念不相符合。
十八屆三中全會部署“加快房地產稅立法並適時推進改革”,並首次提出“落實稅收法定原則”,表明未來的房產稅改革應當以全國人大制定《房產稅法》的方式推進。
在房產稅立法過程中,應當平衡好立法與行政、國家與納稅人、中央與地方三對關係,推動人民代表大會制度與時俱進,讓改革在法治保障下順利推進。
近年來,房產稅改革一直是社會關注的熱點話題。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“加快房地產稅立法並適時推進改革”,更是將其推到了風口浪尖。然而,房產稅改革在理論和實踐上確實都面臨着諸多難題,例如:其主要目的究竟是組織收入、調節分配還是調控房價?與土地產權制度是否存在矛盾,與土地出讓金、城鎮土地使用稅等又如何協調?稅率、免徵額等稅制設計上怎樣兼顧“調高”與“提低”?如何推進不動產登記、財產評估等配套制度建設?等等。
房產稅改革意義很大,改革的方式———而不僅僅是改革的內容———將會決定其是否能夠獲得成功以及能夠獲得多大成功。推進房產稅改革,首要問題就在於選好改革路徑。
“房地產稅”和“房產稅”是具有包含關係的兩個概念。房地產稅泛指與房地產有關的稅種體系,如我國的土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地佔用稅等,房產稅只是房地產稅中的一個稅種。我們這裏討論房產稅改革問題,但根據《決定》精神,這一改革的設計自然不能脫離對其他稅種的考慮。
房產稅改革應當告別行政試點尋求法治化路徑
2011年1月底,根據國務院常務會議精神,上海、重慶開始房產稅改革試點,對部分個人所有非營利住房開徵房產稅,標誌着房產稅改革已經正式啓動。此後,國務院在《關於深化收入分配製度改革若干意見的通知》、《關於2013年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》等指導性文件和多次公開表態中均提出要“擴大個人住房房產稅改革試點範圍”。
總體上看,我國的房產稅制具有濃厚的行政主導色彩,其主要依據是行政法規、規章,稅制變革也歷來由行政機關推動。在現階段的房產稅改革中,其典型路徑就是在不修改現行法規的情況下,依據行政機關的內部決定進行地方試點,即所謂“行政試點”模式。
我們可以從法律視角對此次房產稅試點作如下評論:
首先,國務院對地方政府進行稅收立法的轉授權,不符合《立法法》規定。國務院常務會議同意部分城市進行房產稅改革試點,實質就是將全國人大授予的稅收立法權轉授給地方政府。國務院同意地方進行房產稅試點的實質就是轉授權,而這與《立法法》第10條規定的“被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關”產生了直接衝突。
其次,地方政府規章與上位法相沖突。即使不考慮轉授權問題,上海、重慶的房產稅暫行辦法也直接與《房產稅暫行條例》相沖突。《房產稅暫行條例》屬於行政法規,其效力高於地方性法規、規章。雖然滬、渝出臺的暫行辦法是對《條例》的“改革”,但改革本身並不能夠成爲違反上位法的合法化事由。
再次,地方政府規章不能成爲房產稅徵收依據。《稅收徵收管理法》第3條規定:“稅收的開徵、停徵以及減稅、免稅、退稅、補稅,依照法律的規定執行;法律授權國務院規定的,依照國務院制定的行政法規的規定執行。”而兩地的房產稅暫行辦法既不是法律,也不是行政法規,因而不能成爲稅收徵收的依據。
需要說明的是,這種合法性審思並不是無意義的吹毛求疵,更不是想以此“否定”或“阻撓”房產稅改革的進程。客觀地說,行政試點模式曾發揮過相當大的積極作用,但在推進法治中國建設的大背景下,遵守法律、尊重法律更應當成爲改革的基本共識和行爲準則。房產稅改革的行政試點路徑缺乏穩固的法律基礎,不符合法治國家的要求,也與十八屆三中全會精神相違背,長遠來看是不穩定、不協調、不可持續的。未來的房產稅改革應當“告別”行政試點,尋求法治框架內的優選路徑。