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社區是城市管理體系中最基礎的細胞。隨着經濟社會的轉型,大量“單位人”轉爲“社會人”,社區逐漸成爲各種社會組織的落腳點、各種羣體的聚集點和各種利益關係的交匯點,社區在服務居民羣衆、搞好城市管理、密切黨羣幹羣關係、維護社會穩定等方面發揮了不可替代的重要作用。在以“中華民族的偉大復興爲目標”,努力構建“美麗中國”“美麗社區”的大背景下,推動具有東麗特色的“和諧社區”建設,是維護社會和諧穩定、實現社會科學管理、促進東麗經濟社會又好又快發展的重要基礎。
香港的社區建設與管理經驗
1、在工作機制上,形成以政府爲主導、非政府組織爲主體的社區管理機制。民間組織運作與政府社會管理有效對接。區別於我們的“行政化”。香港的社區管理高度突出非政府組織的主體作用,小政府、大社會已成爲香港模式。香港政府與民間組織在社會服務方面分工明確、配合密切。香港政府在社區發展中不是具體工作的實施者,而是扮演政策制定、資源提供和服務監管的角色,社會福利署採取“整筆撥款”的方式,將許多福利項目通過契約方式交給民間社會團體運作。通常情況下,政府會主動對起到社會穩定作用的社區民間服務機構進行投資,投資規模與機構在社會穩定中所起到的作用、服務對象覆蓋面、化解矛盾相掛鉤。在民間組織的經濟收入構成中,一般政府資助達65%,非政府基金資助及市民捐獻佔14%,收費和其他收入佔21%。得到資助的社會服務組織每年向政府彙報服務進展及經費使用情況,政府根據其表現來決定是否續約。此外,政府規定的一些社區配套設施,也爲民間服務組織的活動提供了重要條件,使得民間服務機構一般都擁有自己的辦公和活動場所。香港現有270多個非政府服務機構,2011-2012年政府對非政府組織的補助達90億元。這些非政府組織管轄約3000多個服務單位,爲市民提供了超過90%的社區服務。
2、在工作理念上,形成以民生爲重點、以服務爲導向的社區服務體系。根據社會需求提供人性化、細節化、專業化的社區服務。香港社區組織提供的服務內容,一直堅持與時俱進,根據居民最關注、最需要的服務內容,及時增加和調整服務事項,而且每項服務內部分工都很細、專業性很強,照顧到了不同層面的需求。被列入社區服務內容或範疇的一般有7個方面:一是旨在幫助需要經濟或物質援助的人士渡過難關,滿足其基本及特別需要的社會保障服務;二是旨在協助家庭建立相互關懷的家庭關係,預防及處理個人及家庭問題,提供兒童福利服務;三是旨在幫助青少年成爲對社會負責及有貢獻的一員的青少年服務;四是旨在幫助殘疾人融入社會並在其自身條件下盡展其能,爲社會作貢獻的康復服務;五是旨在幫助老人享有受尊重、有保障的晚年的老人服務;六是旨在促進社羣關係,鼓勵個人參與解決社區問題、改善社區生活質量的社區發展服務;七是旨在幫助違法者重歸正途、改過自新並重新融入社會的違法者輔導服務。
3、在工作力量上,形成專業化社工隊伍,自主服務理念深入人心。截至今年2月底,香港註冊的社工人數爲17531人,其中非政府人員佔54%,擁有社會工作學位的達62%,提供了60%以上的社區服務,成爲推動社區建設的重要力量。
高素質的社工和志願者是協助政府進行社會管理的一支重要隊伍。在香港,“社工”一職已發展到非常專業化和職業化的程度,職業分類中,將專門從事社區服務或社會服務的職業稱爲“社會工作”。從事該項工作的專業工作人員必須經過系統的專業訓練,獲得專業文憑,領取專業工作證書,才能就業上崗。香港的志願機構更提供了2/3以上的社會服務,兒童、青少年、老人、婦女、企業員工、學生、傷殘、弱能人士等紛紛加入志願者行列,其服務範圍覆蓋環境保護、醫療衛生、文娛康體等衆多領域。
4、在民意表達上,區議會在收集民意、承上啓下、促進社區和諧穩定方面發揮重要作用。以社區選舉爲基礎產生的地區議會,在政府與市民溝通方面,發揮着重要的橋樑、紐帶作用,這一方式在香港顯得很實際、很實用。區議會爲政府諮詢民意提供一個有效途徑,也爲更多居民參與所在區域有關事務搭建了渠道。在實際運行中,區議會基本上充當諮詢的角色,對影響區內居住及其它福利問題向政府提供意見,還協助監督政府部門在地區層面上的工作。政府經常就影響全港市民的重要問題,徵求區議會意見。區議會則通過“會見市民計劃”直接瞭解市民關於本地區發展的意見,以便向當局反映,市民也可約見區議員,直接向區議員發表意見,提出改善辦法。香港設立的地區管理委員會與地區議會緊密合作,並儘量聽取區議會意見。
東麗區社區建設和管理存在的問題
與香港相比,當前東麗區的社區建設和管理主要有以下幾個問題:
1、自治能力不強。社區管理的“行政化”傾向嚴重,社區組織偏離了自治功能。基層沒有相應的人、財、物資源的調配權,“費隨事轉”的原則缺乏具體制度支撐,無法真正落實,造成服務和管理缺失。社區居委會擔負的行政任務越來越多。近年來,隨着社區建設的不斷深入開展,越來越多的單位、部門將工作延伸到社區,將本單位的工作任務下沉到社區,社區擔負的行政任務越來越多,社區居委會的主要精力基本消耗在各部門交辦的行政任務上,開展居民自治成爲“副業”,在開展公共服務和管理的同時,借勢促進居民自治,提升社區服務水平的能力還不足。
2、社會參與不夠。社區建設和管理大部分依靠政府資金投入,民間資本參與少。大多數民間組織和居民從觀念上認爲社區建設和管理就是政府的工作,必須政府出錢辦事,很少願意參與,更不用說投資。甚至有的開發商或物業公司責任意識淡薄,錢賺到口袋後或者感到無錢可賺時,心安理得地“拍屁股”走人,剩下的“爛攤子”交由政府收拾。此外,社區內缺乏委託性的專業服務和針對性的特約服務,無法滿足多元化需求。
3、公共服務不足。硬件方面,社區辦公用房和公益性服務設施不足。一是老舊社區的配套設施欠賬較多,有些因沒有土地證、產權證,改擴建實施緩慢;二是新建居住區存在配套設施擺位不合理、不到位、物業擠佔問題和交接辦公用房、社區公益性服務設施不達標問題。三是規劃建設部門的公益性服務設施標準與市委、市政府文件要求不一致,導致在新建小區居委會辦公服務用房交接過程中存在很大爭議。軟件方面,社區組織人才匱乏,難以適應社區建設和管理的需要。僅以居委會成員爲例,目前,全區305名居委會工作人員中,平均年齡37歲,大專以上學歷佔61%,年齡在30歲以下的人員多爲公益崗,一旦有更適合崗位,他們會隨時離開社區居委會,不穩定性較大。
4、社區的服務作用發揮不明顯,居民對社區缺乏認同感。居民沒有把社區當成自己的家,有問題直接找政府不找社區。很多社區由於人口流動快、人員結構差異大、社區內交流不暢,導致很多居民對社區的認同感不強,對社區事務的參與度不高。僅以居委會選舉爲例,居民的主動參與意識不強,認爲與己無關,致使有些選舉工作因參選率不高而受到影響。
借鑑香港社區管理經驗,充分發揮非政府組織作用,推進和諧社區建設的幾點思考
東麗區“和諧社區”的建設可參考香港經驗,集各方力量,將社區打造爲居民高度信賴的溫馨家園。
1、理順各種關係,建立和培育多元化的社區管理體系。
香港社區建設組織管理體系的社會化和專業化程度較高,既包括官辦的行政性社區組織,如民政事務署和18個區管理委員會;又有官民合辦即政府資助、民間主辦的半行政性社區組織,如社會福利署和各社區中心;還有完全民辦的非行政性社區組織,如東華三院、聖雅各福羣會,他們分別承擔着各自的社區服務功能。我們也應積極探索由政府、半官方組織和企業等共同組成的社區治理體系,在社區架構上,整合社區黨組織、居委會、駐區單位、業委會、物業公司、社區警務、社區專業性服務機構、社區羣團組織等社會組織的力量,理順相互的關係,完善社區事務聯席會議制度,調動和配置不同類型社區組織的服務資源,來具體承擔社區管理服務的職能,以此爲紐帶,共同促進社區的和諧與文明。
2、加大扶持力度,改進政府財政對社區公共服務的投入方式。
香港政府在財政上給予了民間組織大力支持,屬於“政府出錢,民間組織辦事”。國務院總理李克強近日主持召開國務院常務會議,研究推進政府向社會力量購買公共服務。會議明確,將適合市場化方式提供的公共服務事項,交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔。對我區而言,目前通過幾年的努力,社區組織辦公和活動場所有了較大改善。根據東麗區政府財力實際,下一步應建立健全多元化的投入機制,儘快地、更好地改善社會組織活動的條件,並按照“權隨責走、錢隨事轉”和“大家的事情大家辦”的原則,按照“小政府、大社會”的管理模式,成立社區社會組織服務中心,以政府投資爲主、民間投資和社會捐助爲輔,區、街兩級財政加大對社會組織服務中心的支持力度,跨社區扶持不同領域大型民間服務組織的發展。當前,我區在各社區也都成立了小區業委會、義工組織、物業管理公司、中介機構、老年團體、民間服務組織、民間文藝團體以及一些民辦的幼兒園、養老院等機構,與駐社區單位建立了共建關係,但仍然存在服務主體單一零散,無法提供多樣化、多功能的服務,服務不到位,不能較好滿足居民需求等問題。下一步,應該制定出臺培育鼓勵各類中介組織尤其是民間社區服務組織發展的相關制度辦法,一是強化社會服務機構准入制度和服務標準驗證制度,建立健全政府對社會服務機構運作監管機制。二是適度提高社區各類組織的自主性和適應性,給民間組織的設立與發展創造相對寬鬆的外部環境。三是成立社區社會組織發展基金,通過購買服務、項目補貼、獎優等多種形式,對不同發展階段、不同類別的社區社會組織進行扶持。
3、制定人才政策,建立一支高素質、專業化的社會工作者隊伍。
在香港,從事社會工作是一項專門的職業,社會工作者與從事經濟工作、行政工作、教育工作等其他方面工作的社會成員一樣,要符合其職業崗位的要求,才能就業上崗,一旦就業上崗,又都有其相應的職業收入。與此相比,東麗區社會工作者隊伍建設還處於剛剛起步階段,需要加快這支隊伍的建設步伐,爭取儘快出臺專職社區工作人員管理辦法,在規範社工的資格認證、教育培訓、工作評估、福利待遇、激勵獎懲等方面進行大膽探索,把社會工作者的教育、培訓和管理納入全區人才隊伍建設總體規劃,推進人員職業化、專業化,研究制定社工資格認證、職業規範、薪酬標準等系列制度和配套政策措施,推進政府、社區、社會組織、企業、高校的互動,吸引優秀人才參與社區建設。一是加強社會工作人員的培訓與管理。開展業務培訓與競賽,實行考評結合,完善管理制度、建立激勵體制,採取“以獎代補”方式,每年拿出一定數額作爲獎勵先進的專項資金,將社區工作人員的報酬待遇劃分爲基本報酬、工作補貼、年限報酬三部分。基本報酬按學歷確定;工作補貼由績效補貼、職稱補貼兩部分組成;年限報酬按每滿一年從下一年度每月起增加。社區工作人員年度考覈分爲優秀、合格和不合格三個等次,考覈結果與績效補貼掛鉤,對優秀者給予獎勵,考覈不合格者下一年度工作補貼按照一定比例下浮。二是支持社區工作人員和全社會符合條件人員參加社會工作者職稱評定考試。按照500戶配置1名社區專職工作人員的比例,面向社會公開招聘,優先錄用符合崗位要求的高校畢業生和具有社會工作專業資格的人員,留住人才,逐步實現社會工作的專業化。三是落實社區居委會事業編制。把居委會事業編制人員切實落實到居委會,確保專職專用。四是重視發揮社區義工、志願者的作用。目前我區已註冊社區志願者2萬餘人,數量還不夠多,社會參與面還不廣,大部分志願者活動還是在文明辦、民政部門、黨團組織推動下開展的,自發性不夠強,發揮的作用不夠大。下一步結合文明城區創建,加強社區志願服務的輿論宣傳,爲居民羣衆提供各種參與義務活動的機會,建立社區義工時間銀行及激勵機制,促進義工隊伍的發展,形成專職社工、志願者相結合的社區服務力量。
4、暢通民意表達,發揮黨員在社區服務中的主體作用和代表的聯絡作用。
黨員隊伍是社區服務的一支重要力量,必須讓黨員在社區“亮出身份”。各級黨組織特別是機關、企事業單位黨組織應引導本單位在職黨員和離退休黨員,主動到所居住的社區進行登記,鼓勵他們積極參選社區居委會、業主委員會、樓棟長和“居民小組長”,讓在家門口“站出來”的黨員,深入小區、樓棟,收集社情民意,並利用黨的組織網絡反映羣衆意願,協調解決小區的急事、難事、麻煩事。機關、企事業單位黨員在社區參與事務管理情況,應列入單位黨員評議和職工年度考評內容。
創設黨代表、人大代表、政協委員社區工作聯絡站。按照充分發揮社區精英人士的利益表達作用這一思路,進一步整合和擴大黨代表、人大代表、政協委員進社區工作站的作用,將社區羣衆普遍關注的熱點難點問題,整理成建議、提案或資料,通過黨代表、人大代表、政協委員提交給上級黨組織或政府相關部門,促使黨代表、人大代表、政協委員進社區工作得到實實在在的開展。同時,黨代表和人大代表、政協委員還可利用在社區裏的聲望和黨委、政府有關部門的信任,在社區的環境、交通整治、拆違治亂、治安等事務上,積極調處社區居民與政府的關係,並就政府有關社區建設的決策徵詢社區羣衆意見,更好地發揮溝通和協調作用。
5、培育社區文化,增強居民對社區的認同感和歸屬感。
社區居民之間的相互關愛、互幫互助是凝聚社區意識、培育社區親情、融洽鄰里關係的重要形式。因此,要充分發揮社區社團組織作用,倡導培育社區文化。主要依託社區自身力量,建立健全社區文藝團體及愛心組織,參與社區文化建設,豐富與繁榮社區精神文化生活。社區社會組織利用社區內各種文化設施,動員社區公民積極參加文化、教育、科普、體育、娛樂等活動,豐富文化生活。通過開展形式多樣,喜聞樂見的文體活動,提高居民整體素質。通過社工、志願者等組建獻愛心義務服務隊,開展居家養老服務,爲社區居民提供關愛關懷,幫助社區需要救助和關心的人們。通過這些活動的開展,增進社區的情感交流,促進社區中人與人、人與社會的融合,形成“人人爲我,我爲人人”的社區氛圍和互相關愛、互相信任、互相幫助的和諧人際關係,並逐漸形成幸福、和諧的社區文化。
(作者系東麗區民政局局長)