『非公益不征收』,這是為尊重和保護私人財產權,由2004年憲法修正案明確宣告的原則。2001年的《城市房屋拆遷管理條例》因制定在先,未按此原則設計制度,也成為拆遷矛盾激化的原因之一。按照依法治國、建設社會主義法治國家的要求,被俗稱為『新拆遷條例』的《國有土地上房屋征收與補償條例》,在這個問題上,依憲而為,明確了政府征收要符合公共利益需要。

　　在新條例起草制定和兩次征求意見過程中,哪些建設項目屬於公共利益,哪些不屬於公共利益,一直存在爭議,甚至是否必須以列舉方式規定公共利益事項,也有不同觀點。最終出臺的文本依然采取了列舉規定模式,而且取消了一些最初提出的公共利益事由,增加了始終未提及的『外交的需要』等,可見,『非公益不征收』原則並非可有可無。結合新條例相關規定,對『公共利益』要求應該有著以下延伸的具體含義。

　　第一,不在公益列舉情形中的建設活動,不得適用政府征收程序。

　　新條例第8條列舉的公共利益情形,在不少人眼中是較為寬泛的。但是,無論如何,其可以排除明顯的、純粹的商業利益建設,例如,建設豪華別墅群或高檔住宅等。

　　第二,並非屬於公益列舉情形的建設活動,就一定適用政府征收程序。

　　這就是說,即便建設活動屬於第8條所列情形,政府作出征收決定,還應當滿足『確需征收房屋』的要求。這個要求可以理解為行政法上比例原則的體現。

　　換言之,如果可以通過談判協商的方式完成購買的,或者可以通過征收以外的其他途徑獲得建設用地的,或者征收房屋造成的損害或成本大於建設收益的,就不應該進行征收。

　　第三,屬於公益列舉情形的建設活動,還應達到『符合規劃』的要求。

　　新條例第9條第1款規定:『依照本條例第八條規定,確需征收房屋的各項建設活動,應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。』第2款規定:『制定國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃,應當廣泛征求社會公眾意見,經過科學論證。』

　　這意味著,『符合規劃』也是公共利益要求的應有之義。理論上,規劃既然是在民主參與、科學論證的基礎上完成的,規劃本身就體現出公眾或大多數公眾的意願。而需要以征收為前提的建設活動,當然應該符合既定的規劃,以實現規劃作為公共意志產物對政府征收決定的制約。

　　第四,建設活動是否滿足公益要求,應當經過充分的公共議論程序。

　　實踐中,某個具體的建設活動是否符合公共利益,是否符合『確需征收』的條件,是否符合當前的規劃,政府與房屋所有權人完全可能會存在不同意見。

　　因此,程序就顯得尤為重要。新條例為此設計了三種不同形式的公共議論程序:

　　一是將保障性安居工程建設、舊城區改建納入國民經濟和社會發展年度計劃。這是針對兩個特定情形下的建設活動,設置了人民代表大會這一公共議論平臺。

　　二是政府征收補償方案應該公開征求意見,並根據征求意見情況進行修改。在舊城區改建中,多數被征收人認為征收補償方案不合法的,政府還應當組織聽證會,並根據聽證會情況修改方案。這些過程,顯然也貫穿了對征收活動是否符合上述要求,進行的公開討論。

　　三是被征收人對政府作出的征收決定不服,可以依法申請行政復議,也可以依法提起行政訴訟。被征收人認為征收決定不符合公益建設需要,完全可能成為其不服的原因。這就意味著,在行政復議或行政訴訟中,關於公共利益的討論,還可以進一步展開。

　　在立法層面上的設計,新條例不見得盡善盡美,但是,目前的條款已經比較充分地體現公共利益、個人利益協調發展的平衡原則。關鍵還在於實施層面,即政府在作出征收決定之前,是否真正領會新條例的精神,認真對待『非公益不征收』的原則,將公共利益要求當回事。