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通過壟斷城市土地一級市場,控制土地的供應量,抑制土地投機,防止地價非理性上漲,是建立土地儲備制度的主要目的。
但近年來,地價飛漲、房價飛漲,甚至有評論稱,越是土地儲備制度實施比較好的城市,房價上漲越快。土地儲備的目的為何難以實現?
雙重角色困局
『多個進口、一個蓄水池、一個出口,這是我國土地市場宏觀調控的主要模式,政府希望壟斷城市一級土地市場,拿到土地的收購權和供應權,加強宏觀調控能力。』中國農業大學朱道林教授表示,『但現在看來,宏觀調控沒有做到,也無法做到。』
據悉,1996年,上海建立我國第一個土地儲備中心。土地儲備建立之前,主要是開發商通過協議出讓的方式獲得生地,由開發商負責拆遷和基礎設施建設,這種方式雖然減輕了政府的負擔,帶動了城市的發展,但是也有弊端:不利於政府宏觀調控,開發商囤積土地、開發周期較長;容易損害原土地使用人的利益;更重要的是協議出讓的方式帶來灰色交易和尋租空間。
儲備制度建立之後,政府將生地開發為熟地,開發商只能通過招拍掛的方式拿地。理論上,政府可以有效控制土地供應量,土地儲備因此在有關主管部門看來,相當於城市用地的二次創新。但在實施過程中,地方政府將土地收益作為增加財政收入的重要手段。『中央政府的目標是控制土地價格,防止房地產市場泡沫;而地方政府不同,在土地價格持續走高時,勢必會盡可能拋售存量土地,以獲取高收益。這種短視行為大大弱化了政府的宏觀調控能力。』北京大學法學院房地產法研究中心主任樓建波表示。
政府既是公共利益的代表者和市場乾預者,同時又作為土地儲備市場的參與者,在追求利潤最大化上必然產生矛盾。在業內專家看來,土地儲備制度中政府的雙重角色使得制度設計的初衷難以實現。
中國社科院2009年城市藍皮書指出,實際工作中,往往是部門利益大於國家利益,很多土地儲備機構熱衷於收購增值潛力大的城市存量土地,土地供應也以追求增值為目的,忽視城市規劃的限制和對市場的調控作用。
出讓方式單一
儲備土地出讓方式單一,也削弱了宏觀調控能力。樓建波表示,土地出讓過於強調招牌掛的方式,結果對最近幾年的地價飛漲推波助瀾,與制度設計初衷相違背,不僅沒有起到調控市場的作用,反而引起了市場的不穩定。
今年4月16日,在一片指責聲中,北京市國土資源局宣布,北京市將改進目前土地出讓方式,弱化投標價格比重,綜合投標價款、付款進度、開發建設周期、政策性住房建設條件、土地節約集約程度等因素作為評標條件,同時設定合理價格區間,由『價高者得』為『最佳者得』。
此前,上海、武漢等地已經改變了土地出讓中『價高者得』的模式。
『土地儲備的功能還受制於周期和資金。由於土地儲備資金嚴重依賴於銀行貸款,如果儲備的周期太長,不能及時出讓,那麼利息負擔就會很重,尤其是在市場低迷時,可能無法償還銀行貸款。如果及時出讓,就不利於宏觀調控。』樓建波說。
一位專家告訴記者,各類銀行貸款一般佔土地儲備機構運營資金的70%至90%,個別地方甚至接近100%,蘊藏著巨大的資金風險和法律風險。
『目前北京、上海等地都引入了民間資本進入土地儲備的開發整理環節,如果市場向好、出讓順利還好,市場一旦低迷,民間資本的法律性質如何認定,風險如何分擔就是問題。』這位專家表示。
樓建波告訴記者:『土地市場價格走高時,政府不願意調控,土地市場價格走低時,政府則可能沒有能力調控。』
房價調控悖論
『想通過土地儲備改變供求關系來調控地價,調控房地產市場,做不到。』朱道林直言,『在正常的市場條件下,房價上昇過快時,可以增加供給來降低房價。但當市場出現泡沫時,越增加供給,人們的預期收益越高,越是買漲不買跌。』
在他看來,目前的房地產市場就是非正常的市場。商品房不是與人們收入相當的消費品,而是期待增值的投資。在這種情況下,宏觀調控要靠經濟手段,靠金融措施。
『抑制投資性需求,是近期政府宏觀調控措施見效的主要原因。』朱道林表示,『房價說到底是經濟行為,地價過高只是造成房價過高的一個因素,但不是決定性因素。設想一下,政府低價賣地,房價能不能下來?』(記者辛紅)
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