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作為政府宏觀調控重要手段的土地儲備制度,在實踐中暴露出一些缺陷,直接影響社會經濟目標的實現。其中,土地收購價格機制因此而變得混亂,不僅給市場造成困擾,也給政府形象帶來不良影響。這是近日出版的中國社會科學院『2009年城市藍皮書』中表達的觀點。
土地儲備是指政府依法運用市場機制,通過收購土地所有權或使用權,按照土地利用總體規劃和城市規劃,對土地進行前期開發整理與儲備,以供應或者調控城市建設用地需求的城市土地管理制度和運行機制。1996年,上海市成立土地發展中心,是我國第一家土地儲備機構。五年後,國務院發文在全國試點推行。在發展中,土地儲備形成了市場主導、政府主導和兩者結合這樣三種模式。
藍皮書指出,在當前的制度設計中,土地儲備機構的雙重職能難以協調,使國有土地資產運營很難健康發展。
政府職能以實現公共利益最大化為宗旨,企業經營以追求利潤最大化為目標。藍皮書認為,土地儲備機構身兼雙重角色,難以同時滿足取向不同的雙重要求。『在實際工作中,往往是部門利益大於國家利益,很多土地儲備機構熱衷於收購增值潛力大的城市存量土地,土地供應也以追求增值為目的,忽視城市規劃的限制和對市場的調控作用。』這違背了制度設計的初衷。
統計數字顯示,各類銀行貸款一般佔土地儲備機構運營資金的70%~90%,個別地方甚至接近100%。『這種單一的融資方式隱藏著巨大的風險。』
鑒於此,藍皮書建議,政府宜先理順土地儲備制度主體的角色和定位,建立政府授權委托下的土地儲備市場運營機制,同時讓此機制暴露在高度透明的監督體系下,從而盡可能減少土地收購、銷售等環節的異化。
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