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目前中國扭曲的土地體制,已經成爲影響農民利益、不斷推高居民房價、賣地和工程腐敗不斷等問題頻頻發生的一個重要領域。土地應當怎樣管理,其體制應當怎樣改革,首先應當剖析其究竟存在一些什麼問題,筆者就其提出十問,爲研究土地體制的改革提供一些參考。
徵地收益是否用於社保存疑一問什麼叫公共利益,“以租代徵”錯在哪裏,究竟大產權房合法,還是小產權房合法?最近有關部門說,土地違法案件不斷,以租代徵佔了很大比例。似乎經過土地部門徵用搞建設的就是合法的,而沒有經過土地部門徵用的,就是不合法的。
按照中華人民共和國憲法,國家只有在公共利益需要時,才能將農村集體所有土地徵用爲國有。這樣的話,土地部門先將農村集體所有土地徵用爲國有,再去向住宅、電站、工廠等商業性用地招拍掛,實際上有悖於憲法精神。
而農村集體土地只要符合建設用地規劃,村民集體同意,用出租、入股、出讓集體土地長期使用權,來建設住宅、工廠和電站,看不出有違反憲法的地方。當然,有的部門出來說,這樣違背了土地法和其實施細則。
問題是,土地法在其立法中,主要是部門主導的立法,像“徵用土地的款爲三年平均農業產量價值的六到十倍”這樣條款的法律,我想在立法中根本就沒有徵求廣大農民的意見。再則,土地法應當符合憲法的要求,而不是憲法屈服於部門所立的土地法。
二問農民的土地權益誰來保障?建國後,特別是改革開放以來,工業化、城市化和交通建設用了農民近2億畝耕地,現價保守估計高達20萬億元人民幣。而中國農民從所徵土地上得到的收入不到5000億元,形成了4000萬失地、失業和失保障的農民。
過去失地的農民建立保障大多都無資金,現徵地建立失地農民保障,也因政府要將地出讓給用地商,徵地得來的政府資金是不是有持續的用於社保的收益流是值得懷疑的。
三問集體經濟中農村婦女的土地權益誰來保證?舉一極端的例子,一東鄉婦女出嫁到西鄉,東鄉的承包地不能帶走,而到西鄉又不會給她重新分配承包地。其生了兩個孩子後男女雙方離婚,每人撫養一子女,而婆家沒有了她的土地,孃家也沒有了她的土地。於是在這樣的土地體制下,農村婦女和自己的孩子沒有了自己謀生的土地。實踐中確有這樣的案例。筆者百思不得其解:這是一種什麼樣性質的土地體制呢?
若無地可賣,財政收入從哪來四問農村集體土地爲什麼就不能抵押?難道農村的土地就不是資產嗎?當然,除了制度上不能抵押的規定外,可能農村土地不能流轉和交易,最後不能變現,也是銀行不願意將其視爲抵押物的一個很重要的理由。但是,不讓農村土地在符合用地性質和規劃的前提下流轉和交易以及不允許農村土地抵押,實際上就是對農民、農村和農業的一種歧視性制度。
五問目前的土地財政損害了誰的利益,可持續嗎?從這幾年的情況看,由於政府成立土地整備和出讓中心,先將農民的土地儘可能全部徵用過來,再招拍掛高價倒賣出去,一年的收入在5000億到7000億人民幣之間,有的文獻甚至估計在10000億左右,政府從土地招拍掛中獲得了大量的收入。
現在的問題是,一個城市規劃的可用於建設的土地總是有限的,政府如果是拍賣50到70年使用期來獲得其財政收入,那麼,如果一任書記市長賣地積極,將規劃建設的用地全部賣光了,到另一任書記市長沒有地可賣了,其以後50到70年的財政收入又從哪裏來呢?
土地部門豈是宏觀調控部門六問是什麼力量推動了房價上漲?除了由於土地供應的不足引起的住宅供應量遠少於需求導致房價上漲,再加上對投資、投機和賭人民幣升值的住房需求沒有有效的控制措施,另外一個導致房價上漲的重要原因是政府有關部門的土地單寡頭供應市場與土地需求者的競爭性市場的不對等和不平衡。
在高度壟斷下政府有關部門採取招標拍賣掛牌方式來出讓住宅用土地的使用權,往往競出一個天價來。其必然要作爲成本進入房價。有的部門還說,招拍掛不影響房價。這是一個稍微有點經濟學常識的居民都難以相信的辯解。
七問國有土地出讓到期的房產能收歸國有嗎?現在的土地法和其實施細則中說,土地出讓到期後,土地和其地面建築物要收歸國有。
深圳早期的土地出讓期限只有20年。在其出讓期到期後,曾有記者採訪我,屬於居民的住宅產權要歸國家所有嗎?居民要再獲得產權,還要交一次土地出讓金嗎?我反問,收歸國有可能嗎?要再交一次土地出讓金,有的居民是一般的工薪階層,有的甚至下崗了,許多居民是交不起的。實際上是一個根本不可能實施的條款。
八問土地部門的管理是宏觀調控嗎?當然,在中國特殊的國情下,將土地供應和審批作爲暫時的宏觀調控的非正常手段,是一種實在沒有辦法的辦法而已。但是,如果有關部門因此而自感爲宏觀調控部門,我覺得可能失之於偏頗。
一是看世界上的許多國家,只聽說過財政和央行是宏觀調控部門,還未曾聽說將土地部門作爲宏觀調控部門的。二是既然是以土地爲手段的宏觀調控部門,爲什麼將土地價格越調越貴,把房價越調越高,連房價都控制不住呢?三是土地、勞動、資金、技術等等,是市場配置的幾大基本要素,資金、勞動和技術由橫向的市場來調節其價格,由微觀的價格機制來分配,而可能每年要發生土地要素事件幾萬宗的事,卻要高度集中到一個部門來進行分配,符合市場經濟的要求嗎?
九問土地建設規劃與用地審批之間究竟是什麼關係?目前建設部門有其規劃,土地部門也有其規劃,甚至還有其他交通、水利、農業、林業等等部門的土地利用規劃。而且,不同部門的規劃之間還相互矛盾。
因此,如果是這樣亂哄哄的,我倒覺得,還不如將建設、規劃、土地、環保等部門合併,形成一個大建設部門,免得重複審批、重複執法,免得都在管,都沒有管好。
十問如果不佔用耕地,現代農業怎樣發展?現代農業,嚴格限制土地只用於種糧食,而不用於農業加工和農業服務,這樣空中樓閣式的現代農業是不可能發展起來的。