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8月13日國務院公布了《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若乾意見》(以下簡稱為《意見》或24號文)。《意見》明確要求,加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。也就是說,面對各地房價快速上漲,政府已經意識這個問題的重要性,並希望建立一套有效的住房保障體系或采取『雙轉制』的方式來解決低收入家庭居住問題。正是這意義上說,《意見》向有利於廣大民眾住房改善方向、建立起適應中國的房地產市場發展模式上邁出了一步,也是對18號文件的糾偏。但是,其中仍然有許多方面值得商榷與改進的地方。 中國金融大典
根據自己的理解,《意見》有以下幾個方面的新意。一是《意見》的第一句話是,『住房是重要的民生問題』,因此,《意見》明確肯定了中國的房地產市場發展就是為了改善居民的基本居住條件,住房的民生問題是房地產市場發展的根本。也就是說,中國的房地產市場發展並非僅是支柱產業的問題,並非是如何來拉動GDP增長,也並非是如何擴大內需,而是如何來解決全國人民的基本住房條件,來提高全國人民的住房福利水平。提高與改善人民住房福利水平是中國房地產市場發展的根本及准則。
可以說,這樣一個根本與准則,不僅體現了保證居民的基本居住權的現代文明,而且體現了黨的一切為人民服務的基本宗旨及體現了中國土地公有制讓全國人民共同分享社會成果要求。中國房地產市場改革及房地產市場政策就得圍繞著這個根本與准則而發。我相信,解決城市低收入家庭住房困難的《意見》僅僅是這個根本與准則的開始,政府還會推出一系列政策來保證全國所有居民住房條件的改善。
二是隨著國內房價快速上漲,城市居民的住房矛盾越來越激化,特別是城市低收入民眾的住房問題更是突出。《意見》希望通過建立廉租屋及經濟適用房的城市居民住房保障體系來解決這個問題,這應該看作政府對房地產市場有所為的重要信息。更為重要的是,《意見》對廉租屋和經濟適用房的基本對象、建築面積、產權屬性、資金來源、市場流轉等方面有具體的規定,並希望以此來保證城市低收入基本居住條件,以此來建立與完善中國的住房保障體系,明確地確定廉租屋制度是解決城市低收入家庭住房問題的主要途徑。
三是盡管《意見》強調的是解決城市低收入家庭居民住房困難的問題,但對於城市化過程中農民工的住房問題也列入城市住房保障體系所關注的問題之內。也就是說,城市住房保障體系並不是以戶藉為基點,而是以城市居住者的居住條件為基准,城市化進程中農民居住困難問題同樣要納入各地方政府住房保障體系之內。如果這樣,不僅有助於進城後的農民工居住條件的改善,也有助於中國城市化的進程。
當然,《意見》所涉及的事情還很多,比如不允許黨政機關集資建房的問題等,這些都是完善中國房地產市場的重要舉措,在此不一一分析。本文更為關注的事情是,《意見》實施後可以面臨的困難與問題。
首先,正如前面所言,既然住房是重大的民生問題,既然房地產市場發展的根本是改善居民的住房條件問題,那麼政府就得對房地產市場發展以重大的公共問題來思考,而僅僅解決城市低收入居民的住房問題是不夠的。特別是,在中國土地公有制下,中國房地產市場發展問題不僅是如何來解決居民的居住條件問題,而且還在於國有土地的資本化,其溢價如何分享,如何來分配的大問題。如果把中國房地產問題作為一個重大的公共政策問題,那麼這裡就得考慮,中國采取什麼樣的房地產發展模式、全體居民如何來改善居住條件及這種居住條件如何來安排、土地政策與法律如何確立與安排、房地產市場的法律制度如何來確立、國有土地在資本化過程中其溢價如何分配及分享等。只有把房地產置一個重大的公共決策上,這些問題纔能夠得到充分的討論,並找到相應的解決辦法。否則,如此重大的房地產問題僅僅是看作幾個職能部門的事情,未免對房地產的問題理解太狹窄了。但是,在這方面,盡管《意見》宗旨有所觸及,但還沒有落實在這樣一個大的公共決策問題上。
其次,由於《意見》不是在一個大的公共決策上思考,其政策也就無法采取民主、科學的方式來實現房地產市場相關利益者的利益關系達到平衡,無法在城市低收入者、城市中等收入者、農民工、地方政府、保障性住房開發商等之間達成利益平衡關系。在這裡,一是城市低收入者如何來界定,它對城市居民的覆蓋率有多大(按照《意見》范圍不大,如果以分過福利房、購買經濟適用房的為標准,其涉及城市居民不會超過20%)。如果城市低收入者收入標准定得較低,那麼保障性住房的覆蓋率就會很低;反之,如果城市低收入收入標准定得較高,那麼保障性住房的覆蓋率就會較高。有人認為,城市低收入者的比重一般不會超過20%。如果按照這個標准,保障性住房的覆蓋率就會很低。在這種覆蓋率下,如果商品房市場的價格不高,中等收入階層的居民就能夠通過努力進入房地產市場來解決自己的住房問題。如果房地產市場價格過高,比如現在,那麼有60%的中等收入居民就無法進入房地產市場解決自己的住房問題。
無論文明發達的國家,還是中國這樣的發展中國家,中產階級是整個社會發展的中堅力量,也是住房消費最大的群體。如果市場的房價過高,不能夠讓中產階級通過自己的努力進入房地產市場,同時,又由於保障性住房的覆蓋率過低而又無法讓中產階級進入住房保障體系。在這種情況下,不僅會對中產階級的基本生活給以沈重的打擊,遏制中產階段成長,而且由於住房條件的原因容易形成一股對政府不滿的力量及中產階層向低收入職位流動,減弱中產階級努力積極性及中產階級強大。在這樣的情況下,或是政府重新調整保障性住房政策,或是中產者以自己的方式來對抗政府。最後,或是嚴重阻礙整個中國的經濟進程,或是迫使保障性住房政策重新作重大調整。
對於低收入者來說,由於低收入者的評估標准是以各地方的具體情況來確定(沒有統一標准)及動態的,這就必然造成不同的地方低收入者評估標准巨大的差異性。這種差異性表面上是適應各個地方的實際情況下,但是也迫使低收入者大量從一個地方流向另外一個地方,即不斷地向低收入者評估標准較高的地方流動,從而使得低收入評估標准較高地方的人口聚集越來越嚴重,從而導致低收入評估標准高的地方的住房矛盾越來越嚴重。
二是修建廉租屋及經濟適用房的土地是劃撥的,而土地的劃撥不僅會減少地方政府土地出讓金的收入、政府尋租的機會,而且也會減少當地GDP的增長速度。面對這樣一種嚴重利益衝突,盡管《意見》要求各地方政府以當地財政預算的方式來保證保障性住房達到某一比例關系,但是,在這種利益衝突面前要完全落實保障性住房建設的安排是不容易的。
三是保障性住房建設的利益不平衡還表現在政府劃撥土地給開發商的劃撥方式上、表現為房地產開發商獲得劃撥土地後對經濟適用房的訂價與住房質量利益平衡上。如果保障性住房監管體系不完善,在經濟適應房的價格一定的情況下,開發商為了獲得更多的利潤,有可能會對這些住房質量上做文章或為了降低經濟適用房的成本而生產低質量來損害消費者的利益等等。
一句話,住房問題作為一個重大公共問題,如果不是通過整個社會的利益相關者一起來討論、一起來對相關的利益博弈,並民主的方式、科學的決策程序來制定平衡所有的利益相關者的公共政策,那麼要想在住房這個重大的公共政策上實現利益平衡是不容易的。也就是說,作為一項重大的公共決策,如果這種制度安排沒有在利益相關者之間進行反復討論及利益上的反復博弈而貿然出臺時,要想實現各當事人之間利益關系平衡是不可能的。而這種制度安排的利益不平衡性不僅使制度安排的有效實施較為困難,而且弱化了這種制度安排的合法性基礎。
第三,《意見》的可操作性問題。從整個24號文的基調來看,《意見》對低收入者適用標准、廉租屋及經濟適用房的建築面積標准、相應資金的來源、相關住房的產權界定盡管有詳細的規定,但所設定標准的地方化、彈性化及動態化,這看上去會因地制宜,有利於各地方的可操作性,但實際上一定會使得嚴重差異性,從而使得地方政府能夠采取各種方式來化解與消散保障性住房的政策。可以說,近幾年來,中央對房地產市場宏觀調控出臺一套又一套的政策,但是為什麼這些政策無法落實,無法產生好的效果,根本上的問題就在於所謂『有保有壓』。在這樣的情況下,任何一個地方政府就會把自己放在『有壓』的政策范圍下,而是會放在『有保』的政策范圍下,如果這樣,中央出臺的一系列政策一到地方就消解於無形了。這次《意見》的政策思路也在這樣一個范疇內,這就使得不僅弱化了《意見》可操作性,也可能讓在《意見》容易消解。當然,《意見》可操作性問題很多,這裡就不加細說。
第四,從《意見》的政策目標來看,並不在於僅僅解決城市低收入居民的住房困難問題,而是通過解決城市低收入居民的住房困難來調整整個中國房地產市場發展模式問題,比如《意見》提及到落實國六條,要求整個房地產市場產品出現結構性調整,其出發點是好的。但是,從《意見》內在含義來看,政策意圖希望把中國住房這個重大的公共問題分為兩條線,一條是商品房市場,這一條線的發展政府根本就不要管,完全由於市場來做;一條是保障性住房,這一條線不是市場的事情,即對於購買不起住房的低收入者通過政府來解決。中國住房的問題實行完全的『雙軌制』。
對於中國這樣一個大國來說,特別有70%為農民的大國來說,中國希望學習新加坡、香港模式來解決中國低收入居民的住房問題是完全不現實的。特別是希望通過『雙軌制』思路來解決中國的房地產市場的問題更是遠離中國現實。很簡單,在房價炒得很高的情況下,如果讓80%居民通過保障性住房來解決其居民住房問題肯定是不可能,政府沒有這種能力。更何況,即使是香港那種不利於低收入者公屋模式,因為香港地方這樣小、人口不多、政府富裕的地方都花了50年的時間纔能讓低收入居民的保障性住房有所改善,那麼以香港的標准來看中國則國內條件差離太遠。如果讓國內房地產市場以兩條線分開,市場歸市場,政府歸政府,到時候,土地資源白白的浪費了,卻會讓中國城市居民的住房問題矛盾越來越大。中國房地產市場只有在一個大的公共政策下,如果通過市場與政府的互相融合,纔是解決國內房地產市場之正途。否則,中國房地產市場采取『雙轉制』會離解決問題目標越來越遠。
總之,《意見》確立中國房地產市場發展的基本宗旨,如果把這個宗旨落實在中國房地產市場發展各項政策上,那麼中國房地產市場將發生重大的變化。如果遠離這個宗旨,那麼中國的房地產市場問題會越來越大。同時,解決城市低收入居民居住問題是向建立保障性住房制度邁出了重要一步,但是,這僅僅是開始,其中面臨的困難與問題還很多,希望政府能夠以民主決策的方式,把中國的住房問題作為一個重大的公共決策問題,讓全國人民集思廣益,這樣纔能找到好的辦法,在各方利益反復博弈的基礎達到利益平衡。這樣,纔是中國的房地產市場發展根本之道。
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