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土地集約問題是中國社會經濟增長中的一個極為重大的問題。未來一個時期是中國由經濟大國邁向經濟強國,工業化、城市化完成歷史性跨越的關鍵時期。作為主要的生產要素,土地資源對城市化、工業化發展的支橕作用與制約作用是其他生產要素所不能比擬的。如何對待土地資源集約化利用過程中的諸多重大問題,涉及到我國土地資源利用的戰略選擇。
中國城市化、工業化的土地配置應當借鑒什麼樣的國際經驗按照世界不同國家的人均佔有資源和經濟發展水平,可以將其劃分為四類。一是人均佔有資源豐富、經濟水平較高的國家,如美國、加拿大、澳大利亞;二是人均佔有資源水平比較低,但經濟同樣發達的國家與地區,如日本、德國、新加坡、韓國、中國香港、中國臺灣等國家與地區;三是人均佔有資源比較低,經濟還處於發展階段的國家,如印度和中國大陸;四是人均佔有資源水平比較高,但是經濟還處於發展階段的國家,如俄羅斯、巴西等國家和地區。在同等條件下,實行土地密集型經濟的國家和地區通過精耕細作式的資源配置,可以在空間上實現低能耗交通、低能耗工業區、低能耗農業區、低能耗生活區等,從而提高能源資源配置效率。實行土地寬松型經濟的國家和地區,由於低密度、高成本、大消耗的資源配置模式導致能耗相對較高。從建立節約型社會的角度看,作為發展中國家的中國、印度、俄羅斯與巴西,均要學習發達國家節約方面的共有經驗,在技術節約、產業節約與消費節約方面提高節約潛力;但是,在資源空間布局方面則不能盲目照搬發達國家的模式,要根據自己的國情借鑒與吸收國際經驗。
如何看待城市化率的提高與節省耕地的關系探討城市化過程中的土地集約化問題,必然涉及到城市化本身是否可以提高土地利用效率的問題。我們認為,這個問題不能一概而論,必須結合城市化的模式來討論。從理論上看,城市化有利於土地集約利用。農村人口進入城鎮,必然帶來城鎮基礎設施建設、住房等一系列的用地問題,因此城鎮化必然要佔用土地。但是,從理論上講,城鎮是較農業用地更為集約的土地利用形式。因此,城市化與耕地保護並不一定是完全對立的關系。
但是,並不是任何形式的城市化均有利於節約土地。只有以集約利用土地為前提的城市化,纔有利於土地資源利用效率的提高。也就是說,只有提高土地利用效率,纔能在城市化水平提高的同時緩解耕地壓力。從國際范圍看,有兩種城市擴張模式對於包括耕地在內的農用地有不同的影響。一是美國的城市擴容即郊區城市化的模式。美國郊區城市化是平面擴張、外延化的。有資料顯示,美國郊區城市化過程中每年均有600萬畝良田被佔用,以至於人少地多的美國都感到耕地減少的威脅,提出了耕地保護法。二是日本的城市擴容模式。日本在城市擴張過程中,千方百計提高土地的集約度,走立體化、高密度、緊湊式的發展道路,使得城市化的提高過程中,耕地的佔有率很低。
借鑒國際經驗,我們認為,只要選擇了正確的、適合我國國情的城市化擴容道路,城市化率的提高意味著耕地資源的節約而不是浪費。
如何看待城市土地集約化利用的發展規律城市化、工業化過程中的土地集約化利用有沒有規律可循?資本、土地與勞動等生產要素之間的替代性會發生怎樣的變化?有專家對我國臺灣地區不同發展階段的土地集約利用水平變動趨勢進行分析後認為,在不同的發展階段,隨著產業結構的演進,資本和土地等要素的相對價格不斷變化,土地利用的集約度呈現非常清晰的有規律的發展趨勢。在工業化初期,由於資本短缺,投資者傾向於以土地替代資本,土地利用呈現粗放的態勢;進入工業化中期後,隨著資本短缺問題的緩解,盡管由於工業快速發展,建設用地呈快速增長趨勢,但土地利用方式已開始從粗放型向集約型轉變;進入工業化後期,資本已經相當充裕,而土地稀缺問題嚴重,投資者傾向於以資本替代土地,所以土地被高度集約利用;進入後工業化時期,服務業成為主導產業,服務業的特點決定了多數企業位於人口較為密集的都市區,企業用地價格較高,因而土地的利用更加集約。
我們認為,上述規律對土地集約化利用的政策指導意義非常之大。改革開放初期,尚處於工業化、城市化初期,勞動者與生產資料是在很低的水平下結合的,勞動與土地等生產要素對經濟增長的推動作用遠遠大於資本與技術的作用。改變社會經濟發展的落後面貌,當時采取以土地換資本的招商引資政策有其必然性。隨著工業化、城市化進入中期階段,工業化、城市化呈現加速態勢,農村人口城市化也進入增長峰值,對土地的需求量迅猛增長,但由於資本與勞動的增長更迅猛,使得資本與技術生產要素對經濟增長的推動作用大於土地與勞動的作用。在現階段,再采取以土地換資本的政策就不適當了。也就是說,經濟增長進入到資本替代土地的新階段。毫無疑問,一旦資本替代土地的程度不斷加大,土地集約化的程度必然明顯提昇。
我們的結論是,未來在社會經濟增長過程中,資本替代土地的過程,就是土地邊際報酬即地價不斷提高的過程,也是土地集約化程度不斷提昇的過程。當然,不應當認為在單位土地面積上,土地投資強度越高越好、土地報酬越高越好,而是要保持資本對土地要素的適度替代。
如何看待土地生產要素的價格形成機制既然市場化條件下土地集約化的過程就是土地價格不斷提昇的過程,那麼中國土地價格的形成機制是如何運作的?這就涉及到我國土地價格形成機制與土地管理制度的理論基礎問題。我國土地價格形成機制與市場經濟國家明顯不同。西方經濟學土地價格理論是建立在生產要素分配與生產效用價值論基礎之上,土地收益取決於生產要素的佔有量,土地價格是資源稀缺程度的反映。土地使用權或所有權一旦轉化為商品進入市場之後,土地價格就受到供求關系影響。
在土地公有制條件下,國有土地由政府部門而不是私人行使土地使用權、交易權。政府部門壟斷了土地使用權的一級市場,而不是像市場經濟國家一樣,由土地私有者在市場上與土地使用者進行直接交易。在現行體制下,市縣兩級政府是土地一級市場的實際壟斷者,中央政府與省政府是比較抽象的市場壟斷者。國家本來希望地方政府在土地的一級市場起到必要的調控作用,沒有想到地方政府成為了最大的地產商。在各種生產要素商品化的轉軌時期,由於政府部門采取行政手段乾預市場,使得土地價格形成機制存在重大缺陷。由於土地價格形成機制的不完善,使得價格無法成為約束土地需求的有效機制,反而是上級部門的行政手段成為遏制政府部門粗放用地、批地的決定性力量。
如何看待劃分主體功能區對城市土地集約利用的影響在推進城市化、工業化過程中,固然要集約使用土地,但是不是全國所有的國土空間都適合進行城市化、工業化的土地開發?正是從統籌經濟、資源、環境、人口空間均衡的大局出發,國家『十一五』規劃提出了推進形成四類主體功能區,引導經濟布局、人口分布與資源環境承載能力相適應。
我認為,制定主體功能區的政策與土地集約化利用之間總體上並不矛盾,其影響作用體現在兩個方面:一方面,在禁止與限制開發地區不適宜進行土地集約化開發。我國幅員遼闊,但水土資源短缺,生態環境脆弱,相當一部分地區不適合人類居住,真正可利用的土地資源非常有限,許多區域不適合大規模地推進工業化和城鎮化,甚至不適宜高強度的農牧業開發,一些城鎮也不適宜大規模地集聚人口。如果不顧資源環境承載能力,盲目、過度地開發土地等資源,將使越來越多的國土空間成為不適宜人類生存的空間。另一方面,在優化開發區和重點開發區應當加大集約化開發的強度,推進實現工業化和城鎮化,加大土地集約化的力度,從而形成人口和經濟密集區,千方百計地提高土地產出率。未來推進形成主體功能區,就是要綜合考慮不同區域的水土資源、生態環境等自然條件,明確哪些區域必須以保護自然生態為主,明確不同主體功能區的土地開發強度,避免把城市化、工業化過程中的土地集約利用問題簡單化。
如何看待中小城市的土地集約利用城市化進程在空間上是一個集約化的過程。集約程度越高的地方,經濟活動的效率越高。不可能要求一個國家的所有地區都能達到同樣的現代經濟水平。追求國土的均衡發展只是一種空想。因此,在土地緊張的情況下,促進人口向大城市集中,而不是向中小城鎮分散,提高城市人口的聚集度,是提高土地集約程度的有效途徑。
一般來說,小城市人均佔地水平要高於中等城市,中等城市又要高於大城市,因此,推動人口逐步向大中城市集聚,是許多國家實現土地集約化利用的成功之路。多年來,中國把發展中小城鎮作為城市化的重要方向。據2004年對全國各省150多個城市的統計,按非農業人口平均的城市人均用地為103.3平方米,不同規模等級的城市人均用地分別為:特大城市84.5平方米,大城市96.7平方米,中等城市117平方米,小城市150平方米,個別的達到300平方米。大城市和小城市相差約50?60平方米。我國有1.9萬個建制鎮街區和5萬個鄉政府所在地。如果我國采取中小城鎮發展為主的城市化模式配置土地,那麼中國的土地問題將更加嚴重。因此,我認為,中國不能走中小城市遍地開花、分散配置土地資源的道路,應當逐步建立起以大都市為核心的城市群,使得集約使用土地從城市單元的大空間范圍內得以實現。
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