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『房價很高,我認為一個根本的原因是壟斷所造成的。』近日,在中國社會科學院2007年度《房地產藍皮書》(下稱藍皮書)新聞發布會上,國土資源部中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉雲表示。
藍皮書顯示,2001-2006年五年間,國務院和國務院辦公廳出臺有關房地產的政策文件共25條;同期,國家發改委、建設部、國土資源部、財政部、國家稅務總局以及央行(含銀監會、國家外匯管理局)等六部門針對房地產市場頒發的政策文件更是多達171件。
但是,平均每年近40條政策文件密集出臺,似乎並沒能阻擋房價迅速攀昇的步伐。
鄒曉雲還提到,北京市3月份實際可銷售房屋數量是78959套,但是登記銷售的只有8574套。『這些數據,我們仔細分析可以看出,都是非常具有壟斷市場的特征的。』他說,我們經常看到電信、民航、鐵路行業的壟斷,包括最近很受關注的銀行也是一樣,大家都提出了治理的方式,但房地產行業的制度性壟斷一直被人們所忽視,應該引起足夠的關注。
房價且調且漲的原因
前不久,國家發改委公布的最新一份房地產市場報告顯示,今年一季度,70個大中城市房屋銷售價格同比上漲5.9%,新建商品住房銷售價格同比上漲6.0%,而以北京、深圳為代表的中心城市房價繼續高位增長,漲幅在10%左右。
『房地產業宏觀調控主要任務是什麼?溫家寶總理在3月5日的政府工作報告當中講得非常清楚。』建設部原副部長、中房協原會長楊慎在出席藍皮書新聞發布會時表示,今年兩會前夕,曾培炎副總理在聽取房地產業形勢報告時也做了重要指示。『在這些指示當中我體會到,應該把降低或者穩定房價作為重要任務。』
他認為,之所以現在房價依然沒有降下來,並且在部分地區又繼續上漲,主要有以下三方面的原因。
第一,缺乏成熟的市場經濟調控經驗。我國實行市場經濟到現在纔十幾年,房地產作為新的行業,嚴格來說我們沒有調控經驗,由於采取措施不對路,達不到預期效果。『過去穩定房價一般都是這樣??緊縮貨幣,嚴控土地,再增加稅收。去年我們也是用了這麼三個法兒,但結果是房價繼續上漲。』
第二個問題是我們的住房社會保障制度不完善、不健全。
第三個方面,統計數據和口徑不夠准確。『現在甚至出現了統計上互相打架的現象。』楊慎說,房地產投資老降不下來,其中一個原因是統計技術和計算方面的問題,這造成了人們在認識上的差別。
壟斷是房價高企的制度因素
『房價越調越漲,與壟斷當然有關系。』鄒曉雲在接受中國經濟時報記者采訪時表示,壟斷不僅是導致房價高企的制度因素,同時,房價逆勢大幅上漲,從根本上說,也是源自壟斷,『因為我們的調控政策沒有觸及到壟斷這個根本的東西。』
『現在的宏觀調控還是在土地供應量、房屋銷售環節、供應結構以及稅收、利率等方面,這些對制度本身沒有根本改變。』他說,這就好比一棵樹,已經成形再去進行調整。『如果壟斷不消除的話,房價還是會越調越漲。』
首先,『房地產開發許可制度』是導致市場壟斷的第一道門檻。『我們的「房地產開發許可制度」應該是值得反思的問題。房地產開發許可制度是要規范房地產開發市場,或者是提供一個專業的房地產開發隊伍。但是,這種制度已經成為市場壟斷的門檻。』鄒曉雲說,具體來說,從《房地產企業管理辦法》當中也能看到這個門檻存在,『它會造成什麼後果呢?所有的土地必須要經過房地產開發商纔能到普通消費者手上,房地產開發事實上成了一個特許經營的行業,就像我們的煙酒一樣。』
五、六年前他到一些小縣城去,這些小縣城一般的居民都能夠自己購買土地蓋房子,現在已經沒有這種現象了,用於建房子的所有土地都到了開發商手上。『購買土地應該是每一個公民擁有的權力。』鄒曉雲說,上述許可制度剝奪了公民使用土地的權力,是很不公平的,生產自建房屋是每一個人的權力,制度上應該提供公平的環境。他建議放開合作建房。
其次,現行土地出讓政策是形成壟斷的重要因素。『這個制度本身沒有問題,它的問題是把土地大規模地給了開發商。』他說,調查顯示,開發商非常熱衷於大面積擁有土地,因為一是開發商能獲得很多的利潤,二是開發商能夠在大規模的土地開發中形成區域性的壟斷。『這在大城市大家感覺還不是特別明顯,在一個中等的城市裡是非常明顯的,一個中等城市的房地產開發可能是由一、兩個開發商控制,他們完全控制價格,他早期建的房子價格很低,逐漸地價格上昇,完全可以按照自己的意志提高房價。』
他表示,在小區以至相當大的區域規劃上,基本都是開發商自己去做,『這也是不太好的東西。』『作為未來居住的業主該是有權力參加小區的規劃的,但從操作上來說卻不可能參與;政府應該去參與,但是現在政府頂多起到批准的作用,控制力很小,基本上是開發商想怎麼蓋就怎麼蓋,從來不考慮相鄰的房屋以及對整體區域的影響。』
『對於房地產開發商來說,擁有一片大的土地之後,完全從他追求利潤的角度去操作規劃,實際上也是對未來居住者的土地使用權的侵犯。』鄒曉雲建議,把土地出讓變成小塊出讓,甚至是一棟樓一棟樓這樣地出讓,我們現在完全具備這個條件。『這樣還有一個好處就是整個市場當中宗地就會非常多,宗地多了供應的總量相對就多了。』他認為,『應該像普通商品一樣去出讓土地,土地招拍掛將來應該回歸到正常的模式。』
第三,房屋預售制度也是造成壟斷的一個重要因素。『我們現在預售房制度是為了促進房地產開發的啟動和發展,但是現在我們看到預售制度形成了房地產開發商的資金壟斷,成了壟斷的一個工具。』
最後是稅收制度。鄒曉雲認為,應將開發商持有的土地和沒有賣的房屋作為和普通消費者持有的房屋同等看待。『開發商取得了土地,他是擁有完全產權的,他建成的房屋也是有完全產權的,賣給我們以後我們就擁有完全的產權,既然產權是平等的,那麼在稅收上也應是平等的。』但是事實上,在這方面是不平等的,這種不平等使開發商獲得了較高的壟斷利潤。
他表示,如果與普通消費者一樣,開發商在持有房屋(包括土地)也要繳納稅收,就會增加開發商土地和房屋的持有成本,避免開發商囤積土地,有房不賣。『我覺得這些政策方面的東西,我們都應該進行反思,重新評價和修訂。』
『一戶一房』能否破解住房難題?
今年全國兩會上,全國政協委員陳祥福在提案中建議,我國城鎮可以考慮實行『一戶一房制』——即倡導『一對夫妻擁有一套房子』,並呼吁國家出臺相關法律法規確保該制度實施。陳祥福委員的構想是:國家對目前的房子進行清查,對『一戶一房制』之外的房子,國家進行回購。
主管部門認可『一戶一房』
我國人多地少,『一戶一房制』的提出得到了相當數量人士的積極響應。陳祥福說,1998年房改之後的福利分房,導致一部分特權階層佔有了不止一套住房,而且比例還相當高,這導致了社會不公平,同時也滋生腐敗,產生權力尋租現象。『應該把那些違法佔有保障房(經濟適用房、單位福利房)的房子由政府收回,並且重新配置。因為他們已經涉嫌違法。』
為了說明其可行性,陳祥福還說,其實,這項政策在其他一些國家(比如韓國、歐美等國家)早已有類似規定。按照陳祥福的構想,部分不願意房子被回購的房主,需要根據相關法律法規對持有此類房子付出高昂的代價。回購來的房子中,國家拿大多數用作出租房,提供給有住房需求但又未購房者,老百姓可以根據各自不同的住房需求,支付相應的租金自由選租。
調查顯示,贊成實施一戶一房的佔到50.08%,不贊成的為49.92%,支持者與反對者可以說幾乎旗鼓相當。
針對『一戶一房制』,建設部有關負責人此前已做出回應:符合條件者只能一人享受一套保障性住房,商品房也應有所限制。此舉曾被業界人士認為是陳祥福委員『一戶一房』的提案已經得到了主管部門一定的認可。但『一戶一房制』提案的提出雖已兩月有餘,卻一直沒有下文。
被指紙上談兵
『一戶一房制』能否實現?或者說其能否成為國策?業界人士蔡金水表示,住房問題說到底是佔用土地資源的問題,中國人口眾多,土地資源必須合理分配利用,應防止資源集中在少數人手中。據北京市統計局不久前公布的相關統計顯示,北京至少1/10的人擁有兩套以上住房。
他認為,少數人擁有多套住房,除造成住房分配不公外,也是造成住房緊張、房價上漲的主要原因之一,『一戶一房制』應受到有關部門的重視。
『無疑,「一戶一房」的提出是有一定的現實基礎的。首先中低收入人群少房或無房的現象普遍存在,且他們在現在高房價面前顯得很無奈。另外,還有相當一部分所謂中產階層或富人階層同時擁有幾套房,也有人拿這樣的房子去投資賺錢。顯然,這種不平衡使得「一戶一房」的呼聲較高。』我愛我家房地產經紀公司副總裁胡景輝也注意到了少數人擁有多套住房的現象,他說:『從社會保障的意義來說,這項提案的落實應該能夠保障中低收入人群的利益。』
另有專家認為,『一戶一房』雖然反映了住房難的社會現實,構想有一定的合理性,但顯得不太嚴謹、不太科學。更有專家認為,『一戶一房』顯然已經過時。
有業界人士對『一戶一房』、『增加第二套住房持有成本』,甚至通過『政府回購』來實現這一政策的可行性表示懷疑。持這類觀點的專家認為,『一戶一房』在實際操作過程中困難重重,只能是紙上談兵,上昇為國策的可能性更是不大。
能否抑房價破住房難題?
『一戶一房』能否抑制房價過快上漲,破解百姓購房難題呢?
『如果真的實行「一戶一房」,會出現去年政府出臺經濟適用房回購政策時同樣的情景——開發商和已經擁有多套房子的權勢者會極力反對,阻力會非常大,按照法律不追究既往的原則,政府也只能適當妥協,對新政策出臺以前的『一人多房』既成事實給予承認,只能限制以後不再出現更多的「一人多套房」問題,或者對超出標准的第二第三套房多征收一些持有稅(物業稅)。』蔡金水說,這項政策實行的最大可能是『老房老辦法,新房新辦法』,對已經擁有多套房的人既得利益觸動不會很大。
此外,蔡金水還對記者表示,如果真的實行『一戶一房制』,已經擁有多套房的人會拋售第二第三套房進入二手房市場,使一手房市場萎縮;而限制已有第一套住房的人再購買第二第三套房,更是對開發商的巨大打擊。屆時,專門只為富人蓋房,靠有錢人不斷購買多套豪宅發財的開發商就難以生存了。
盡管對『一戶一房』實施前景比較擔心,但蔡金水認為,這一政策的實行,肯定會對抑制房價昇高起不小作用,迫使房價下降。不過,也有分析人士表示,房價昇高和百姓購房難是多種因素造成的,單純實行『一戶一房制』還不能完全解決。
『住房制度改革更多的還是應該建立完善的住房保障體系,關注中低價位房以及中低收入人群的住房保障,多建廉租房、經濟適用房和中低收入家庭買得起的低價位房,使中低收入家庭也都能夠安居樂業,這纔是根本。』上述人士如此表示。周雪松
組建房地產監督委員會合並監察土地與房產
2006年國土資源部在土地垂直管理的基礎上,通過構建國家土地督察制度,向北京、沈陽、上海等9個地方派駐了國家土地監察局,並派駐土地督察專員,專員直接向中央負責,以彌補省級與中央之間管理的漏洞,這起到一定的監督作用。但是,地產具有極強的屬地性,土地與房屋又是有機聯系在一起的;房地產市場客體具有面積大、分布廣的特點,以及地方保護的『燈下黑』,這就使得一些地方在執行中央政策中存在偏差並難以被察覺。
依據《城市房地產管理法》第十一條,土地使用權出讓應由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規劃、建設、房產管理部門共同擬定方案。因此,只有各部門廣泛參與,使得與房地產密切聯系的各行業政策措施配套,纔能加強執政能力,加強對房地產市場的調控力度和監管力度,纔能使監督有效實施。為此,建議將國家土地監察局與建設部有關監督職能的部門合並起來,成立房地產監督委員會,其房監會主要職能除土地監察外,還包括以下幾點:
一、檢查房地產開發中佔用土地的情況,查處房地產交易中土地收益的流失。房監會駐各地機構,應協助各地國土、城建等主管部門,依據省域城鎮體系規劃、城市總體規劃及土地利用規劃,檢查該行政區域內房地產用地情況,監察詳細規劃對房地產開發項目控制用地情況。房地產監督委員會還要監管土地隱形市場中國有土地收益的流失。土地隱形市場的土地收益流失是指劃撥土地的佔有者自行建房,然後以出售、出租房屋為名變相買賣、租賃土地,或以地入股搞聯建、聯營,參與分紅,隱蔽地進行違法的土地交易;為此每年國家至少造成土地收益流失近百億元。房監會應聯手相關部門,對劃撥土地用於房地產開發經營的單位,將其經營收入中的土地收益征收上繳國家。
二、全面、及時、深入地分析房地產市場形勢,作出權威性的判斷,為國家決策提供科學依據。房監會應聯絡協調各部門、各方面的科研力量,作好房地產市場的預測,制定有效的宏觀調控政策,建立科學規范的房地產開發調控體系和市場乾預機制,優化組合房地產業穩定發展的政策,促成房地產市場持續健康地發展。
三、促進住房保障體系建設及住房供應結構的調整。政府應把住房保障體系建設當作政府責無旁貸的職責。一些市場經濟國家,在住宅建設、流通和消費過程中,政府運用各種方法進行乾預。美國成立了聯邦住房發展機構,新加坡政府成立了住房發展局。中國設立房地產監督委員會,也應關注住房社會保障體系的建設。中國房地產監督委員會應派駐各省建立辦事機構,以監督各地經濟適用住房政策、廉租屋制度的落實情況以及普通商品住房供應情況,並及時予以指導,促使各地住房市場供需結構趨於合理,市場以普通商品住房供應為主;與此相適應,在各地的土地供應年度計劃中,中低價位、中小套型普通商品房?含經濟適用、廉租房用地不應低於全年居住用地供應總量的70%。
四、建立全國各大中城市統一的房產權屬檔案與信用檔案體系。在建立全國個人信用體系的同時?由房地產監督委員會牽頭指導,整合銀行、房管、稅務等部門及社會有關層面的力量,實現全國各大中城市聯網,建立個人房產權屬與信用數據信息資源共享的平臺,實現房管、銀行、稅務部門之間個人信息的共享,規范標准和查詢體系。與此同時,國務院或有關部委要以規章制度形式,對房產權屬檔案體系和個人信用體系的建立和信用信息的采集、使用、管理等進行規范。
五、落實《城市房地產管理法》中對土地閑置的處理辦法。《城市房地產管理法》出臺已十年多了,然而,該法第二十五條,關於土地閑置的處理規定在全國大多數地方並未得到執行;房地產監督委員應監督各地嚴明執法,征收土地閑置費;土地閑置二年的,如期收回。
(作者為全國政協委員、山東經濟學院房地產經濟所長、教授、山東省政府參事)
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