住房保障制度就是保障人人有房住的制度

　　中國經濟時報：一段時間來，解決住房困難、改善住房條件成為了人們普遍關注的焦點。『窮人能否買得起房子』也引起了很多爭論。您能否談談政策將如何保障老百姓『居者有其屋』？

　　陳淮：首先說明，我所說的都只是研究探討性質的學者個人意見，不代表任何政府部門。

　　我們先得破解一下這個題目。『居者有其屋』實際上包含兩層含義。一是『人人有房子住』，二是老百姓在自己私人財富中擁有住房這種資產。『有房子住』和『擁有房產』是兩個不同的社會發展與政策、制度目標。您的問題實際上是指前一個目標，也就是『人人有房子住』的問題。其實質是我們應當建立一個怎樣的住房保障制度的問題。

　　中國經濟時報：什麼叫住房保障制度？

　　陳淮：簡單說就是，在社會發展中，買不起房子的人也得保障他們有房子住。這是一個文明社會起碼的目標。因為住房是人生存的必要條件。這個制度就叫住房保障制度。這是市場經濟下政府必須提供的一個『公共產品』。

　　中國經濟時報：我們有住房保障制度嗎？或者說我們現在的住房制度完善嗎？

　　陳淮：住房保障制度是一個包含范圍很廣的概念。應當說，在改革開放前我們也是有住房保障制度的。就是在『人民公社』那個『一大二公』體制下，我們也始終保留了農民的『宅基地』政策。在計劃經濟年代，我們曾長期實行『福利分房』。廣義地說，『宅基地』、『福利分房』都是住房保障制度的一種具體形式。就是低生產力水平下保障『人人有房住』的制度。『宅基地』政策迄今仍是保障佔三分之二人口的農民住房需求的基本制度。上世紀90年代初中期，我們實行『鼓勵單位自建住房』的政策，因為當時長期積累下來的一大批職工、居民的住房困難迫切需要解決。最近建設部出臺的拆遷政策明確規定，未落實被拆遷人安置措施的項目不准拆遷。就是你沒給我解決好搬遷居住條件時不能拆我的舊房子。在一定意義上說，這也是住房保障制度中的一個組成部分。保障被拆遷人在自己沒有力量解決住房問題時也得有房子住。

　　住房保障制度應是一個多數人受益的制度

　　中國經濟時報：但是城市中的『福利分房』制度停止了。這是否意味著城市居民都只能靠自己的收入買房子住呢？

　　陳淮：這是一個很大的誤解。住房市場化、商品化是改革的一大進展，是從計劃經濟向社會主義市場經濟轉變不可缺少的一環。土地、住房等這些在國民財富中佔比重最大的資源不進市場，我們就不可能真正實現向社會主義市場經濟的轉變。但是，依靠市場配置住房資源，並不等於就是人人都只能依靠自己的收入買房子住，也不等於說人人都只能靠市場化競爭、自主分散決策來獲取住房。房子是一個價格相對昂貴的消費品。從國外發達國家的經驗和客觀規律看，就是全面小康實現之後，也不可能人人都買得起房子。因為社會中總會有一部分低收入群體、特困群體因為種種原因一輩子也無法獲取足夠的收入來買房子。還有一個佔比重更大的工薪階層，他們雖然有可能積攢起一些買房子的錢，但可能不夠，或者需要很長時間。在市場經濟下，為了保障每個人都有房子住，政府就需要實施一些特殊的政策措施來幫助這些單純依靠市場解決住房有困難的群體。這個政策體系的總稱，就叫做住房保障制度。住房保障制度和失業保障、養老保障、醫療保障等都是社會保障體系的組成部分。

　　中國經濟時報：住房保障制度應當包括哪些方面？

　　陳淮：從我國的實際情況看，簡單說，這個保障制度的包括四個基本方面。

　　第一是住房公積金制度。很多人以為住房保障制度只是和『窮人』有關，其實這個認識不確切。不窮的人，或者不那麼『窮』的人，包括中等收入者階層，都可能和住房保障制度有關。住房公積金是社會受益面最大的住房保障制度。幾乎所有的工薪階層都可以通過這個制度受益。這個制度包括僱主與僱員共同繳付、對公積金部分免征個人所得稅、在購房時除個人帳戶累積部分外還可利用公積金貸款購房、以及公積金貸款實行優惠利率等幾個組成部分。這是一項強制與鼓勵相結合的制度；是一項幫助普通工薪階層彌補購買力不足，能夠較早、較快，實現購房目標的保障制度。住房公積金制度之所以是一項政策性的保障制度，和把錢直接發給僱員的不同之處就在於，一是強制性地調整人們的消費結構，人們必須把一部分收入積累起來用於住房消費；二是具有社會統籌和互助性質，人們可以從社會歸集的公積金中貸款用於住房消費；三是可以享受政府規定的免個人所得稅和低息貸款等優惠條件。我們首先要大力完善和發展的，是這項住房保障制度。這是保障普通老百姓市場化購房的最重要的政策參與渠道。

　　第二是針對低收入群體的半市場化方式的保障制度。社會總有一部分低收入群體，他們的收入很難積累起按市場化的房價買房的規模。那麼政府就可以通過減免土地出讓金或提供土地補貼、減免稅費等方式建設經濟適用房、廉租房等來保障他們的住房需求。經濟適用房既然是一種『政策房』，就應當在檔次、面積以及購房者收入水平上有一定的限制。過去一段時期來，我們在經濟適用房這個問題上的政策規定不夠明確，結果出現了超大戶型的『經濟適用房』和富人大量購買經濟適用房的弊端。這個問題目前已經有所糾正。但在保障供給結構中經濟適用房所佔比重上，目前政府的強制力仍不充分。在完善的經濟適用房制度中，政府應當對每年住房開工面積中必須包括多大比例的經濟適用房作出強制性的規定。

　　第三是針對困難群體的非市場化保障方式。經濟適用房畢竟還是讓購房者去『買』。有些困難群體連經濟適用房也買不起怎麼辦？還可以建立政府貼息的制度。例如人均收入低於某一個水平的家庭購買經濟適用房時，由政府補貼貸款利息。貼息也買不起怎麼辦？可以由政府提供廉租房。這可以根據家庭收入水平制定不同政策。

　　第四是針對特困群體的救濟方式。最後還有少量特困群體，他們連廉租房的租金也付不起怎麼辦？社會也得有制度來保障他們的住房需求。辦法就是特困家庭采取政府提供貼租的方式。