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中國的土地制度正面臨一場牽一發而動全身的變革。
2003年12月22日,中共中央提交全國人大常委會的憲法修改建議稿浮出水面。其中,第三項建議將憲法第十條第三款『國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用』修改為『國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用,並給予補償。』
盡管變動的文字尚未超過10個,但按照一般的解讀,中國的土地制度已開啟了一次全局性的改革。
『按照現在的工作進程,土地核查預計在年底結束,這項工作是為出臺新的土地政策做鋪墊。呼吁已久的《土地利用規劃條例》正在籌備,《土地管理法》可能在2004年修訂完成。另外,國土資源管理體系還將實行垂直管理。』2003年12月29日,國務院法制局的一位官員向本報記者透露。
變味的『公共利益』
無論是現行憲法還是擬修訂的建議,國家依法對土地實行征收或者征用的前提是『為了公共利益的需要』。但什麼是『公共利益』,法律卻沒有明確規定。
對劉鳳鳴來說,這個新年可能過得並不如意。因為自從2003年11月起,他所在的大東莊村址就開始被夷為平地。劉和1700餘名村民投親靠友散至20個村落。去年還種著莊稼的2700餘畝良田,已經被大大小小的公司圈佔。
大東莊是天津市東麗區麼六橋鄉的一個行政村。2003年11月16日,國土資源部在公布了治理整頓土地市場秩序的情況時,點了5起涉嫌嚴重土地違規的案件,天津空港物流加工區被列在其中。
據悉,『征地協議』的甲方為天津市東麗區規劃和國土資源局,乙方為大東莊村。協議的主要內容是:出於設立空港物流加工區的需要,征用大東村行政轄區范圍內的全部土地,被征用土地每畝按2萬元補償。協議簽訂日期為2003年2月25日。
但國土資源部稱,天津空港物流加工區在未依法履行用地報批手續的情況下,於2003年3月在20多平方公裡范圍內全線開工建設;加工區范圍內共新增建設用地3000畝以上,其中佔用的絕大部分是耕地。
北京大學法學院人民代表大會與議會研究中心執行主任蔡定劍認為,各地侵犯公民房屋的財產權有相當一部分是打著『公共利益』的旗號進行的。
事實上,我國目前的有關法律條款將公共利益等同於國家建設。記者注意到,1998年修訂的《土地管理法》第43條規定:『任何單位和個人進行建設需要使用土地的,必須依法申請國有土地……依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬於農民集體所有的土地。』
法律的這種規定,實際上將公共利益擴展到了整個經濟領域,既包括公益性的,也包括商業性的,這直接導致了土地征用權的濫用。
國土資源部新聞發言人、辦公廳主任王世元表示,他們在對開發區進行摸底清理過程中,發現全國有各類開發園區5524個。經過進一步加大清查力度,又查出漏查漏報開發區134個,全國各類開發區總數達5658個。在調查摸底基礎上,各地對各類違規設立的開發區進行了整改撤並。初步統計匯總,全國撤並整合各類開發區2046個。
蔡定劍認為,現在一些地方把經濟開發區建設、投商引資項目、大型商用建設、房地產開發和商業性的城市改造都說成是『公共利益』,這是沒有根據的。他甚至認為,以『公共利益』的名義建休閑廣場、搞綠化美化,也是值得質疑的。
據悉,根據國外法律的普遍規定,國家征用土地必須出於公共利益目的,而公共利益又明確限定為:國防、政府設施以及直接的公用事業,如教育、交通、環保等項目。事實上,即使符合國家出於公共利益目的而征用土地的要求,也必須充分尊重和保障公民的財產權,給公民以充分、合理的補償,並且嚴格依照法定程序進行,否則就屬於違法行政。
3路人馬緊急修訂征地制度
早在2003年『兩會』前,中共中央辦公廳就已指定專人著手有關憲法修改的研究工作,並在去年4月召集知名專家學者就憲法修改問題舉行座談會。中央為此還成立了第四次修憲領導小組。
據知情人士透露,為配合修憲的進程,土地制度的修改工作也在緊鑼密鼓地展開。
『每天的討論會都很激烈,爭執的焦點主要是如何協調農民利益與經濟建設成本之間的關系。』一位參與修改工作的專家如是透露。
據悉,由國務院相關部委共同組建的征地制度改革小組於2003年12月啟動,該小組將根據十六屆三中全會確立的土地改革精神,深入研究征地制度改革思路,預計基本框架近期將出臺。
事實上,目前參與征地制度改革的人馬共有3路:一路由中央財經領導小組辦公室牽頭,主要是起草關於征地問題的中央文件;第二路以國務院法制局為主,著手修改《土地管理法》,主要就征地問題展開,並計劃為土地征用專門起草一個相關條例;第三組由國土資源部牽頭,繼續做好征地制度改革試點。這些試點都是圍繞關於征地制度改革的方向性問題進行的。
值得一提的是,早在2002年3月,中央農村工作領導小組辦公室和國土資源部的聯合調研組,就已開始針對完善土地征用制度進行了調研。調研組在一份題為《關於完善征地制度的調研情況及政策建議》中指出:現行的產生於計劃經濟時期的征地制度,已經不能適應市場經濟發展的步伐。
與此同時,另一份題為《關於國土專項資金試點審計情況的報告》,也由國家審計署提交。這份報告披露了審計署對濟南、深圳等城市2000至2001年度土地使用的審批、流轉和國土專項資金方面的調查情況。
國務院高層在兩份報告上批示:在我國始終貫徹『合理利用每一寸土地,切實保護耕地』的國策下,應堅持最嚴格的土地管理制度。並且,為了從根本上解決目前土地征用中存在的大量問題,應該完善制度、修訂法規。
此後,有關土地整頓的會議、文件的出臺只能用『迅猛』二字來形容。自2003年下半年以來,土地問題再度在社會上掀起漩渦。除了慮及糧食安全、開發區和房地產熱以及土地交易中的灰色行為外,農民利益是考慮的重點。
如何補償是一道難題
2003年12月29日,記者從一份《關於完善征地制度的調研情況及政策建議》中看到,按照目前的補償方法,在部分沿海地區,一畝耕地一般只補償給集體3萬元至5萬元(包括土地補償費、青苗補償費及勞動力安置補助費),而真正分到農民個人手中的卻不到1萬元。
這份由中央農村工作領導小組辦公室、國土資源部聯合調研組完成的報告還透露,廣西貴港市瓦塘鄉土地被征用後,農民實際所得補償費高的1萬多元,低的還不到4000元,甚至有些一分錢都沒有。這些錢即使全部存進銀行,1畝地補償費的年利息最多的也只能買100斤大米。
很多學者已經指出了這種政策造成的後果:補償不足以保障他們的生活,更解決不了失地後的就業問題,這勢必會產生一支越來越龐大的失地農民大軍。
農業部農村研究中心在調查了全國58個村莊後指出,1999年至2002年,這些村莊中除了在校學生外,共有被征地適齡勞動力1.4萬人,屬勞動年齡段、有勞動能力且有就業願望的失業人員4783人,佔了34.15%。
國務院發展研究中心農村經濟研究部部長韓俊說,根據專家的測算,我國自改革開放以來通過低價從農民那裡征地,然後高價出售,估計從農民那裡拿走了2萬億元。
『土地征用將會是《土地管理法》的一個修改重點。』中國人民大學公共管理學院土地系教授嚴金明透露,土地征用制度改革目前已經達成的共識是:縮小征地范圍、提高給農民的補償費用、解決農民安置問題以及理順征用程序等。
但是如何提高補償,是繼續在現有基礎上提高補償門檻還是改變補償標准?已經失去利益的農民又該如何處理?這都是目前爭論的焦點。
據悉,爭論的背後存在著3種改革思路:第一種是對公共事業項目使用土地進行征用,提高征地補償標准,安置好失地農民;對非公共事業項目進行征購,按照接近市場價的土地價格來補償。
不難看出,這個辦法與現行的征地辦法比較接近,容易形成過渡。但是缺點在於,征購仍然帶有強制性,而且仍然可以造成地方政府『低進高出』、以地牟利的做法,不利於根本解決現實存在的問題。
第二種思路是,進一步縮小征用范圍,即使是公共事業也不一定全部征用。除了軍事設施、戰備需要、強洪搶險、救災用地等之外,一般的公共事業項目,包括政府機關用地也可用購買的方式,以更好地保護農民權益。
第三種思路是,對公共事業項目進行征用,並給予公平的市價補償;對非公共事業項目則在符合土地利用整體規劃的前提下,直接進入市場,按照市場價格取得土地。
『顯然,後兩種改革思路的步子很大,更能從根本上保障農民利益。但這不可避免地會造成用地成本增加,在客觀上阻礙城市化的進程。』一位參與修訂工作的專家說。
但有專家認為:『既然過去的經濟建設已經犧牲了很多農民利益,現在因為補償增加一點成本也是正常的。』
如何防止圈地反彈
2003年初,第三輪圈地風席卷全國。國土資源部有關負責人分析指出,違法圈地存在著一定的周期性,新一屆地方政府就任之初,常常會刮起一輪圈地風。
此話不假。在財政壓力和政績衝動之下,地方政府通過土地『農轉非』,可以大量獲取土地資本增值收益,用於其原始積累。由於違規操作的成本很低,以至於一些官員為了政績而敢於去冒險。國土資源部的一位官員就曾透露說,1998年至今,『幾乎沒有縣級以上的乾部不是因為違規違法出讓土地而被處理的。』
顯然,治本之策應是創新土地制度,改革現行以GDP與財政收入增長為主要考核指標的發展觀;而另一方面,無論是征地還是清理整頓,農民都對他們賴以生存的土地的支配少有知情權、參與權和申訴權。
1998年修改的《土地管理法》較之過去更加強化了征地的強制性,削弱了與農民平等協商的環節。雖然規定了征地要公告,但公告時征地已經得到批准,相當於事後公告,農民只能被動接受。
此外,現行法規對征地補償標准的規定是,『由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的,由批准征用土地的人民政府裁決。』地方政府既是征地者,又可能是用地者,還是標准的制定者,怎能保證協調的公正性呢?
據可靠消息,農村集體建設用地的流轉也會在2004年有相應政策出臺。國土資源部中國土地勘測規劃院的高級工程師張曉玲認為,這改變了只有國有土地市場卻沒有集體土地市場的現狀,更符合經濟發展規律,擁有土地這種財產的農民將來也可以直接進入市場談判。
背景:關注我國的修憲路
1954年,中華人民共和國憲法以『黨在過渡時期的總路線』作為國家的總任務,並把黨所創建的基本制度和黨所制定的基本方針及重要政策予以憲法化、條文化。
此後的4次修憲是:1988年召開的七屆全國人大一次會議通過了憲法修正案,確立了私營經濟的法律地位和我國新的土地使用制度;1993年召開的八屆全國人大一次會議通過憲法修正案,將『建設有中國特色社會主義的理論』和『堅持改革開放』等提法寫進憲法序言,同時確立了『家庭聯產承包為主的責任制』的法律地位;九屆全國人大二次會議於1999年3月15日通過憲法修正案,將『鄧小平理論』的內容寫進序言,並進一步承認了非公有制經濟的地位。
與以前3次憲法修改明顯不同的是,本次修憲中共中央向全國人大常委會提出了14條修改意見,涉及的重要問題之多和改革的力度之大,遠遠超過前3次。
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