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我們賴以生存的土地最近又『惹』著誰了?連日來,土地作為無辜的『受害者』,被說成是引起房價暴漲的『罪魁禍首』,而眾多的『土地老爺』們據說也是因為土地的原因而紛紛落馬。土地有錯嗎?曾幾何時,全國上下開發熱潮一浪高過一浪,圈地搞開發區上行下效,省裡有省級開發區,市有市級開發區,就連—些窮鄉僻壤也揍起了熱鬧搞鄉級開發區,似乎有了幾塊開發區,經濟就能在—夜之間搞活,而實際上這都是各級政府為自己樹碑立傳的『花架子工程』、『政績工程』,經濟開發區變相成了房產開發區。因此,土地本身並沒有錯,錯在使用地的人,錯在土地管理制度不規范、不健全上。
非法『圈地』導致房價虛火
目前,全國房地產價格仍在繼續上揚。自今年四月央行出臺房貸新政後,有人預測全國房地產價格也將可能出現一定程度的下滑。可從實際情況看,房價並沒有如大多數人預料的那樣快速下降。反而市場上有些大開發商開始兼並或收購一些急於變現的房地產項目,使價格保持在平穩的水平上或略有上昇。
房價為何總是降不下來?原因固然很復雜,但非法『圈地』直接引起了房價虛高。開發商通過儲備的大量土地,輪番炒賣,使地價?昇。資料表明,上海近半的土地都是在炒作過程中完成的。許多開發商都拿不到『第一手』土地,往往是買『幾手』的土地,買完以後相互間再轉手,有的甚至是子公司和母公司之間的交易,如此炒來炒去,地價就上去了,房價也就水漲船高了。
土地閑置浪費嚴重
土地批租過量造成嚴重浪費。從某種意義上講,誰能獲得土地,誰就等於獲得了財富。於是土地不僅成了各路開發商競相爭奪的目標,也成了政府吸引外資的誘餌。當年廣西北海掀起一時的『以地招商、以地換路、以地興城』的開發熱潮,在很短的時間內把—座默默無聞的海邊小鎮發展成為初具規模的現代化海濱城市。
但是,土地過量批租和過度炒作,也給北海市後來的發展留下了沈重的包袱。據統計數字,北海市目前尚有閑置土地約2172.7公頃,涉及單位642家,閑置土地佔市區國有土地總面積達1/4。
另據國土資源部統計的數據,1999年,全國招標拍賣的土地面積1000萬平方米,收到的土地價款高達114億,平均單價每平米1057元;然而從1992年到1999年,全國出讓土地面積30萬公頃,土地收入卻僅有1000億,平均每平米收入只有130多元,前者是後者的8倍還多。
『圈地』就等於『圈錢』
那麼土地問題究竟出在哪裡?我國現在土地使用主要有兩塊:城市用地(國家所有)和農業用地(集體所有),在農業用地上,由於地方政府通過土地套現就可以獲得政績,一些地方政府賦予了開發區『征地』、『規劃』、『出租』、『轉讓』、『出讓』甚至『頒發國有土地使用證』等所有用地權利,使之成為—個個『圈地』特區。在城市用地上,由於銀行信貸的杠杆作用,只要有渠道圈地,開發商只需投入少量的啟動資金,即可運作地產項目,甚至在土地出讓後,一些地產商將居住用地違規改造成商業用地,這是房地產行業產生問題的根源,也是權力尋租的最大出口。
在1998年後刮起了新一輪的『開發區熱』。不少地方政府為吸引外資,甚至爭相壓低地價。如果說上一輪圈地運動所建立的開發區特點是炒賣土地嚴重,但還是想引進一些企業,那麼新一輪開發區熱則是量變引起質變,不少開發商是以辦教育、發展高新技術產業為名劃撥圈地,然後改變土地用途搞房地產開發,導致土地變相非法入市。
而在大量圈地以後,一些開發區再次陷入荒蕪。來自國土資源部的數據表明,在全國省級以上900多家開發區中,國家批准規劃近3000萬畝,但直到2003年初,已開發面積卻僅佔規劃總面積的13.51%。
『剎圈』未改變根本問題
日前,國土資源部牽頭對全國土地市場進行了治理整頓。通過整頓,基本剎住了亂設開發區『圈地』之風。據初步統計,全國己撤並整合的各類開發區有2046個,違法亂批濫佔耕地勢頭被初步遏制,各地清理廢止了一批與土地管理法律法規不符的政策和規定,多數地方收回了違規下放的土地審批權,並有效規范了國有土地使用權出讓行為,有力地推進了經營性用地招標拍賣掛牌出讓制度的落實。
盡管土地市場秩序治理整頓取得了一定成效,但在政策和體制上還存在不利於保護耕地和嚴肅執法的深層次問題。
『圈地』為何屢禁難止
改革開放以來,全國曾經有過三次大規模的『圈地運動』,分別發生在上世紀80年代、1992年前後和2003年上半年。上一次圈地是由經濟過熱引發,結果是大量國有土地變成了爛尾樓。發生今年的新圈地運動在風聲未起的時候,已經造成了嚴重的後果,全國各地以開發區名義佔用的耕地數量驚人,而數千個開發區中竟然有許多是未得到批准的『黑戶』!
圈地運動的危害巨大,為什麼會屢禁不止呢?其中的癥結在用地管理制度存在缺陷或得不到有效落實。違法佔用土地的『機會成本』很低,而『收益』卻很高,是沒有風險的無本買賣。浙江某市的一家『黑戶』開發區僅僅轉讓了佔用土地的一小半,轉手之間就有幾個億的進帳,而當上級查辦此事的時候,卻沒有任何政府官員為此承擔責任。
為何官員們敢摸『高壓線』而不會受傷,是因為『高壓線』沒有通電。也就是說,那些法規、制度、政策都是擺在眼面前的,但是缺乏剛性,沒有明確的懲罰措施,違法佔用土地的行為往往沒有受到法律的嚴厲制裁。雖然土地交易中經常伴隨著腐敗現象,但由於圈地運動經常打著集體利益的招牌,披著的又是政府行為的外衣,所以,當圈地運動被制止的時候,為此承擔責任的是『領導集體』而不是領導,受到懲罰的是失地的農民而不是官員。
『剎圈』先剎腐敗風
要想讓圈地運動平息下來,唯一的辦法就是給『高壓線』通電,任何敢於摸『高壓線』的人,無論是哪一級官員,都應該依法處理,涉及到貪污、受賄、瀆職等問題的,都應該送上法庭,而不是僅僅用『家法』處置。在圈地行為非常典型的地區,應該抓辦一些典型人物,讓那些蠶食國家土地的人身敗名裂。惟其如此,把土地『留與子孫耕』的美好願望纔可能實現,前期土地市場秩序治理整頓中共清查各類開發區5658個,已撤並整合2046個;查處土地違法案件16.8萬件,有738人被依法給予黨紀政紀處分,134人被依法追究刑事責任。
用地管理應透明化
批地用地暗箱操作是管理不善的另一種表現。據統計,2000年中國出讓的30萬公頃土地中,以招標、拍賣方式出讓的只佔總出讓量的5%。土地使用權出讓過程中的國有資產流失成為土地管理的老問題,對此,專家認為,現在土地在一級市場是被政府壟斷的,其實不管一級市場還是二級市場,都應該通過市場方式來獲得和使用土地,這也是土地透明化後解決土地尋租的根本辦法。
用地管理應市場化此外也可以借鑒一下國外的制度。目前美國政府擁有30%的土地,但市場化程度很高,所以在一定程度上控制了土地流通中的腐敗問題。但我們國內只有一個通道,政府完全充當了土地買賣和使用者的職能。
就目前全國的情況看,以行政命令式、或劃撥或協議出讓土地在大部分城市達到70%。但計劃性安排和劃撥明顯帶有行政色彩,這也成為一些民營開發商出事後尋租的借口。
因此只有使用地管理按市場規律運作,纔能從根本上杜絕人為的炒地行為,促進土地市場健康有序地發展。
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