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2003年在我國房地產市場發展史上,可謂濃墨重彩。用一位業內有影響人士的話說,房地產市場經歷了『冬去春來、乍寒乍暖』的過程。從年初始,『房地產泡沫』之爭,曾一度影響到國務院對城市建設用地的審批進程;隨後,央行下發了121號文件,引起了房地產界的『口誅筆伐』;9月,國務院下發18號文件,業界認為此舉標志著『房地產迎來了春天』,但拉開架式要動真格兒的土地市場治理整頓,又使得開發商們對國家的土地供應政策感到拿捏不准。然而,爭論、疑慮中,2003年房地產開發並沒有徘徊,國家統計局公布,截至2003 年11月份,全國房地產開發景氣指數為106.45,同比上昇1.55;全國完成土地開發面積1.35億平方米,同比增長38.8%,土地購置面積達2.78億平方米,同比增長了37.3%。與此同時,商品房空置面積已突破1億平方米。
2004年,如何把脈房地產用地的供應政策?該不該購置土地?一位實力在全國位列前20名中的開發商感慨道,現在最困惑、最煩惱的就是該不該購地?開發商們關心的是,以後土地會不會越來越難『拿』到?房地產供地水漲了,地價是否必然漲高?
回答這樣的問題,還應著眼政策走向———
政策上———供地從緊
從目前出臺的一系列土地政策看,建設用地供應又進入了從緊控制期。在新增加的建設用地這塊勢必變小的蛋糕中,切給房地產用地的份額將下降。
2003年下半年以來,糧食安全再次成為關注的焦點,中央專門召開了糧食與農業會議,強調必須實行世界上最嚴格的耕地保護制度。土地主管部門連續下發了《關於加強城市建設用地審查報批工作有關問題的通知》、《關於進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度的通知》。兩份文件總的基調就是一個『嚴』字,即農用地轉為建設用地要從嚴控制。其中,對房地產用地更要從緊從嚴。《通知》明確規定,必須合理確定所報城市建設用地中各類房地產用地量和比例;對於房地產市場明顯供過於求的,要暫緩報批房地產開發用地。而此前,地方政府高舉的是以地生財的標牌,對房地產用地持『以需定供、來者不拒、總量不限』的態度。隨著對耕地保護力度的加大,農用地轉為建設用地受到嚴格限制,房地產用地的供應必然是漸緊漸嚴的趨勢,這被明確寫入文件中。『嚴格控制土地供應總量,特別是住宅和寫字樓用地的供應量』。
在已有的城市建設用地中,房地產用地將受到強度調控。主管土地供應政策的國土資源部,在出臺一系列嚴格保護耕地、限制農用地轉為建設用地措施的同時,還制定了調控房地產用地的多項政策措施,先後下發了《關於清理各類園區用地加強土地供應調控的緊急通知》、《關於加強土地供應管理促進房地產市場持續健康發展的通知》。在強調嚴格控制土地供應總量、優化房地產用地結構的同時,對房地產用地,作出了多項限制性規定。要求編制年度房地產開發土地供應計劃,按計劃供地。明確在房地產供地盤子中,要優先滿足普通商品房用地,但對土地供應過量、閑置土地過多的地區,仍須限制土地供應;經濟適用房用地也要嚴格控制總量,並將符合經濟適用房有關規定和條件的集資、合作建房用地納入經濟適用房用地管理;嚴格控制高檔商品房土地供應,停止為別墅類項目供地;嚴禁以科技、教育、農業和生態建設等名義取得享受優惠政策的土地後用於房地產開發,嚴禁利用農民集體土地和國有劃撥土地進行房地產開發等等。仔細解讀這些文字,我們可以獲得這樣的信息:在已經轉為國有的建設用地中,對房地產用地不再敞開供應,而是要有計劃地從嚴從緊掌握供地量。
開發商『拿』地的旁門左道被堵,用地只能走正門,正門的門票當然昂貴。各種土地中用於房地產開發的最值錢,所以不少園區、鄉鎮村和過去圈有土地的國有企事業單位,都熱衷招徠房地產商,推杯換盞之間,達成『雙贏』協議。這些旁門左道給開發商提供了大量土地,這些土地都游離於政府調控之外。然而,土地市場治理整頓的推進,把這些旁門左道堵塞了。記者從有關部門了解到,已經撤銷的2000多個開發區中,恰恰是那些違規設立、熱衷於房地產開發的園區。各類開發區面積核減了1/5,這其中,有相當比例的土地原本是要用於房地產開發的。治理整頓還把圈佔集體土地搞房地產開發、用原來劃撥的國有土地搞房地產開發作為打擊重點,有關負責人向記者介紹,某市就把開發商和鄉鎮村擅自簽訂的涉及259畝土地的房地產用地協議予以廢止。某省治理整頓期間清理、查處了4021起利用集體土地和國有劃撥土地進行房地產開發的案件,涉及土地23700多畝。就是說,切給房地產用地的蛋糕少了,打野食、吃零食的機會也沒有了。
在強調糧食安全、維護農民土地權益的大背景下,嚴格控制建設用地總量、特別是房地產開發用地量,是土地供應政策的基調。這一點毋庸置疑。但,政策走向不等於實際操作———
現實中———還有空間
房地產業已成為國民經濟的重要支柱產業,這已是共識。『房地產市場出了問題,造成樓市動蕩,誰也負不起這個責任!』有關主管部門的高層人士如是說。最高決策層對房地產市場的判斷是樂觀的,認為『總體是健康的』。同時,從不斷傳達出的信息看,高層對房地產市場,也始終保持著高度警覺:強調發展,也要求調控。因此,對房地產用地的一系列限制性規定,應當理解為是針對房地產市場存在的問題,特別是為防止出現房地產泡沫的調控措施,而不應誤讀為限制房地產業的健康發展。有了這個前提,就不會出現大的政策調整。何況,我國所處的發展階段,無論是人均收入還是城市化進程的一系列具有標志性的數據都表明,國民消費已經由滿足吃飯穿衣昇級為住房行車。人們對住房的需求、房地產對GDP增長的強力拉動作用都決定了房地產業的持續發展勢不可擋。
在這個背景下,房地產用地供應上的緊縮政策,盡管包括了供應總量和供應結構的方方面面,但不能不注意到這樣的現實:城市政府手裡,已經掌握了為數可觀的土地。不少地方還有相當數量的閑置土地,如南方某省不完全統計就有近2萬公頃,此番治理整頓中,有的一個城市就清理出土地幾千畝。同時,城市報批農用地轉用、征用,批下來後儲備起來的也為數不少。記者到西部一個城市,當地國土資源部門負責人指著一片片空地自豪地說:『這些我們都征下了,儲備起來,隨時可以用。』這個城市下轄的一個縣,是貧困縣,可近年縣城新征地就近2600多畝,還有1/3以上沒有用。相信這不會是個別的。隨便問一個城市的主管部門,恐怕沒有儲備土地的亦屬鳳毛麟角。
回望歷史,每次政策重大調整之際,往往是地方利用新舊交替銜接不到位之機大量儲備土地之時。新老土地管理法交替前,中央甚至下達了『凍結』非農業建設佔用土地的禁令,全面開展建設用地大清查,但據主管部門對外發布的、有關近年來建設用地佔用耕地的情況看,這個時期恰恰是耕地大量轉為建設用地的高峰。目前,征地制度改革已箭在弦上,主要原則已確定。無論改革的具體內容如何,有兩點是可以肯定的:一是征地成本肯定會大幅度提高,二是經營性用地政府不能再低價從農民手中征來後高價賣給開發商。可以想見,巨大的利益驅動下,很難保證地方不會利用這個政策轉換的機會,千方百計囤積一部分土地。
從現行的制度框架看,中央和省兩級所能控制的,是農用地轉用、征用為國有建設用地的數量。已經轉為國有建設用地的,供地的權力在市縣政府。市縣政府手中有了地,在『經營城市』的口號下,以地生財最好的項目是把地供給房地產開發商。只要有開發商要地,估計市縣的態度多是竭誠歡迎。所以房地產用地的供應,從實際操作層面觀察,應該還是寬松的局面。除個別大都市,短時間內『以需定供、來者不拒、總量不限』的一貫作派,未必會得到扭轉。但開發商『拿』地和地方政府『給』地的隨意性會受到大環境的制約,也是可以斷言的。
經過上述分析,有關人士認為,雖然2004年土地供應趨緊,且由於供求規律的作用可能會引發地價上漲,但不少地方手中握有一定數量的閑置或囤積的土地,所以盤活存量還有空間,總體看不會引發地價的大幅波動。
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