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東南形勝,三吳都會,錢塘自古繁華。
杭州,作爲浙江的省會城市,也是全國風景旅遊與歷史文化名城,如何緩解人地矛盾以及協調人地矛盾,一直是該市國土資源管理與利用所面臨的一個重大課題。特別是近年來,隨着工業化、城鎮化加速推進,用地需求剛性上升,杭州的糧食安全、發展空間、國土承載“三本賬”更是逼近了臨界值。
如何以更小的國土資源消耗支撐更大規模、更高質量的經濟增長?杭州市着力推進制度建設,自2013年底起,在全省率先出臺了推進空間換地、加快低效用地再開發的一系列新政,以制度爲“指揮棒”,引領和促進全市土地節約集約利用。
“我們要以對歷史、對人民、對子孫後代高度負責的態度,合理配置土地要素資源,有效提升節約集約用地水平,走出一條具有杭州特色的節地增效新路子。”杭州市國土資源局主要領導對記者說。
咬定目標腳踏實地
以經濟總量爲分子,以建設用地總量爲分母,權衡兩者的比值,可得出單位建設用地GDP的數值。
今年3月14日,杭州市出臺《關於實施“畝產倍增”計劃,促進土地節約集約利用的若干意見》,提出了“2020年底全市單位建設用地GDP比2010年底翻一番”的目標。
圍繞這一目標,杭州打出一系列節地政策“組合拳”,涉及留用地、樓宇用地、創新型產業用地、公益類經營性用地、農村宅基地、浙商創業創新用地、三改一拆用地、低效用地再開發、批而未用清理、閒置土地處置等等。
圍繞這一目標,杭州還繪製了“三步走”的路徑圖:2015年全市單位建設用地GDP比2010年底增長50%,2017年增長幅度達到80%,到2020年底實現翻番,確保“畝產倍增”計劃落到實處。
高遠目標離不開腳踏實地。杭州穩紮穩打,多管齊下。
——實施准入評估機制。建立用地指標精準投放機制,優化計劃管理,增強調控引導,實行指標分配與計劃執行、存量盤活、用地績效、規範管理相掛鉤。制定產業項目等級標準,建立產業項目評級制度,按不同評估等級分類保障產業用地。提高產業用地准入門檻,制定產業用地分類准入控制指標,達標後供應產業用地。
——完善全程監管機制。依託自主開發的建設用地“批、供、用、補、查”系統,實現對建設項目供地、建設、竣工等環節的全方位監控,實時跟蹤已供土地開發建設情況,強化土地出讓合同履約監管,確保用地單位依法依規使用土地。
——嚴格考覈評價機制。構建雙重評價考覈機制,由屬地政府(管委會)具體負責實施項目准入評估、履約監管及考覈評價,簽訂履約監管協議書,收取總地價10%履約保證金,對履約監管協議執行情況進行考覈評價並出具意見書。市有關部門聯合對屬地政府(管委會)准入評估、履約監管、考覈評價等工作開展情況進行考覈並通報結果,督促地方政府強化監管,提高土地節約集約利用水平。
——構建低效騰退機制。鼓勵低效用地盤活利用,政府收回低效利用土地的,退還原土地出讓金並給予銀行利息和合理收益補償;對不主動騰退土地的,通過稅務、工商、環保、用地等行政管理手段和限水、限電、限能等措施倒逼騰退盤活。
咬定“2020年底全市單位建設用地GDP比2010年底翻一番”的目標,杭州正鏗鏘前行。
精雕細刻精打細算
節約對應浪費、集約對應粗放,節約集約用地,就是在國土資源利用上要“精雕細刻”、“精打細算”。
爲優化土地空間格局,杭州出臺了一系列探索性的舉措。如有序啓動農村土地綜合整治整鄉鎮推進試點工作,力爭到2017年墾造耕地9.2萬畝、實施建設用地增減掛鉤2.2萬畝、建設高標準基本農田110萬畝;開展低丘緩坡綜合開發利用試點,探索“臺地工業、坡地城鎮”等低丘緩坡開發利用新模式;提升農村宅基地集約化水平,建立計劃指標、規劃空間先使用後覈銷政策措施,探索宅基地收購和退出機制。
對於新增工業用地,杭州提出了工業項目投資總額、投資強度、畝均產值、畝均稅收等准入指標。如市區新增工業用地投資總額不低於5000萬元,投資強度不低於400萬元/畝,產值不低於720萬元/畝,稅收不低於30萬元/畝。若項目沒有達到標準,一般通過租賃土地或廠房解決,不安排新增建設用地指標、不單獨組織供地。市區除了開發區(園區)以外,原則上停止供應零星工業用地。此外,杭州還改革工業用地出讓方式,打破整體出讓30年的時限,提出了“分期分階段出讓”的概念,即:首期出讓年限爲6年,期滿經考覈評價達標後,方可續簽剩餘24年出讓合同。
杭州還優化批而未用土地管控機制,加大供而未用土地收回力度。對批而未供土地規模較大的縣(市、區)和相關用地主體,暫停新項目農轉用報批;對因政府做地原因導致供而未用問題突出的地區,暫停土地出讓。
“今年,全市將力爭再消化批而未供土地5萬畝,收回供而未用土地1500畝,確保前三年新供建設項目按期開工率和閒置土地處置率達到90%以上。”杭州市國土資源局主要領導說。
以地生地
地盡其用
杭州玉皇山南,蔥蔥郁郁的樹林之間,紅牆黑瓦的庭院建築若隱若現。這裏聚集着130家文化創意類、金融投資類企業,包括新華社新媒體基地、央視浙江記者站、浙報集團傳媒夢工廠以及賽伯樂、敦和、上海聯創等業界領軍企業。一年稅收達2.2億元,物業租金達2000萬元。
誰能想到,這個活力十足的創意硅谷,原來不過是一些破敗廠房和舊倉庫。
華麗蛻變的玉皇山南產業園,是杭州低效用地再開發的一個縮影。
作爲全省首批低效用地再開發的試點城市,杭州出臺了“含金量”頗高的城鎮低效土地再開發利用激勵政策。在盤活存量工業用地方面,給了不少企業一個轉型新思路:符合產業導向並經區、縣(市)政府批准的,工業項目在不改變土地用途的前提下可以調整產業類型;用而未盡等空閒土地可以整體或分割收回,全額退還對應土地出讓金並參照原土地用途市場價格給予適當補償。經規劃部門批准,工業用地上閒置建築物等資源可以臨時改變使用功能並繳納土地年收益。
在杭州經濟技術開發區,一些低效利用或暫無建設計劃用地企業已主動退地。目前有兩宗200畝工業用地的收回工作即將完成,爲開發區後續“招大引強”、實現土地產出效益最大化盤出了空間。還有一些企業利用現有廠房、倉儲用房等存量房產,在不改變現有用地主要使用性質的前提下興辦信息服務、研發設計、創意產業等現代服務業,提高土地利用率和產出率。去年落戶於該開發區的浙江省海外留學人員創業園,即是園區工業企業利用自身已建的工業廠房及土地,通過與政府合作,轉型升級成生物醫藥、電子信息等產業海歸人才創新創業園區。目前已有10家企業進駐,另有意向進駐企業10餘家。
多年來工業用地禁止分割轉讓的規定,在新政中也給予了“鬆綁”。位於丁橋鎮臨丁路兩側的杭州東部軟件城用地,原屬於丁橋杭鍋區塊,雙方合作後,東部軟件園擬利用杭鍋的閒置地,建設總建築面積約100萬平方米的廠房,圍繞軟件產業鏈條,重點發展工業軟件、節能環保、物聯網和行業解決方案爲主導產業,以信息技術服務爲基礎產業,實現多方共贏。
爲提高土地產出率,杭州市開展了開發區節約集約用地調查評價,對全市16個省級以上開發區和57個特色城鎮工業功能區開發建設、使用現狀、投入產出等情況進行摸底調查和分析評價。目前,開發區的普查工作已經基本結束,進入了數據覈查階段。
杭州還在全市轄區範圍內盤點“家底”,對不符合要求的低效用地進行登記造冊,得出的數據讓人眼前一亮:
4年規劃總量爲10萬畝!
而杭州市每年的建設用地總量就爲8萬畝。
“這能大大填補新增用地不足的空間,不僅能解決部分企業用地,還可解決部分其他的設施用地。今年力爭完成開發面積1.2萬畝。”杭州市國土資源局土地利用處負責人興奮地說。
好制度激發節約集約用地的內生動力。今天,“以畝產論英雄”、“以集約促轉型”的發展理念在杭州已逐漸深入人心,而節約集約的“倒逼”機制,更成了杭州轉變發展方式、加快轉型升級的“牛鼻子”。
編者點評
國家推進實施資源節約優先戰略,明確提出要“控制開發強度,節約集約利用土地資源,推動利用方式根本轉變”,要“從嚴合理供給城市建設用地,提高城市土地利用效率”,要“嚴控增量,盤活存量,優化結構,提升效率”。我國首部專門就土地節約集約利用進行規範和引導的部門規章——《節約集約利用土地規定》(國土資源部令第61號)——也在今年9月1日應聲落地並正式實施。落實最嚴格的土地節約集約利用,推動土地利用方式根本轉變成爲大勢所趨,盤活存量成爲包括杭州在內的三大城市羣地區土地要素保障的主渠道和土地利用工作的主旋律。
杭州市積極策應國家形勢,認真落實省委省政府決策部署,立足杭州實際,以推進“空間換地”爲抓手,以實現“畝產倍增”爲目標,鎖定總量、優用增量、盤活存量、提高質量“四量”並舉,評估准入、全程監管、考覈評價、低效騰退“四制”共建,政府主導力、市場配置力、政策保障力、社會影響力“四力”同使,構建了系統推進節地戰略的體系與框架,繪就了有序推進節地戰略的路徑與線路,明確了重點推進節地戰略的核心與抓手,推動土地利用方式從增量依賴向存量盤活爲主轉變,切實提高土地節約集約利用水平。記者駱逸羣通訊員應曉煜程立新