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黃偉
城市治理難,最難莫過於治理城中村。伴隨城市化、工業化進程的加快,越老越多的城郊農村被城市包圍,變身爲城中村。從城市建設層面看,城中村的建成缺乏規劃引領,建築質量不高,欠缺必要的公共配套設施,消防安全隱患嚴重;從社會結構層面來看,城中村吸納了大量外來人口集聚,帶來了社羣融合的難題,往往給公共管理者帶來公共服務和社會管理壓力。
城中村治理難,難在存在多重利益博弈。首先體現在城中村集體經濟組織成員內部,主要圍繞集體資產的處置而產生;其次是村社集體與城市公共管理者,主要圍繞城中村公共支出的責任而展開;其三是外部性資本資源與村社集體、集體成員,主要圍繞城中村改造展開博弈。外來人口雖人數衆多,但由於力量分散且未實現組織化,僅孤立地與某個集體成員產生物業租賃關係,很難參與到實際的博弈過程中。不過,當某一行業或某一地域的外來人口較多地聚居在某一城中村時,也可以形成一定的組織合力參與利益博弈。
要徹底走出城中村的治理困境,一致的看法是走全面改造之路。但城中村改造並不那麼簡單,必須涉及土地權屬的變更,近乎完全重構上述三種利益關係,加之改造所需要的資金龐大,往往使改造過程舉步維艱。從另一個角度看,城中村解決了城市低收入人羣的住房問題,客觀上承擔了部分住房保障功能,且讓一個城市的人口保持異質性,讓城市保持了創新活力。可以預見,城中村將在我國城市化進程中長期存在。由此,重新審視城中村治理機制問題,嘗試在不進行全面改造的前提下重塑治理秩序,成爲各城市決策者的時代命題。
廣州也不例外。前不久,廣州市公佈城中村安全隱患整治三年行動計劃,預計花3年時間,投入100億元左右,對全市範圍的304條城中村進行整治。整治內容主要涉及消防、管線、燃氣改造、給排水改造、垃圾分類和網格化管理六大方面。主事者表示,如果整治措施得力,不僅可以改善城中村及整個城市的安全環境,也可以大大改善城中村的居住環境及城市形象。相較此次整治行動,太和鎮大源村率先試行社會服務管理體制改革更具突破性,試點嘗試從更新投入機制入手,無疑更爲持久。
在筆者看來,解決城中村治理問題需要邁過三道坎。
其一是基層組織建設坎。目前,無論黨組織建設,還是城市化轉制社區的社區自治組織建設,基本將外來租住人口排斥在外。長期來看,無論是從夯實執政基礎來看,還是從公衆參與城市治理來看,都有必要將這一主體人羣納入組織管理。同時,切實提升城中村基層組織的規範化、科學化水平。
其二是集體經濟組織改革坎。應該探索股權內部合法流轉,允許並鼓勵通過繼承、贈與、轉讓等途徑,實現股權在股份合作公司股民和原村民內部合法流轉,允許並鼓勵股份合作公司經營管理層通過回購等方式增加持股比例。條件成熟後應該探索股權主體多元化,配合城市改造和城市更新,設立項目公司,以增資擴股方式向社會募集資金,吸引戰略投資者投資入股和參與管理,增強市場競爭能力。
其三是釐清政府與集體、個人的責權關係。有一種聲音認爲,城市化主要由政府強力主導,政府應該完全爲城中村的公共支出買單。筆者認爲應該作適當合理區分,和一般的城市居民不同,城中村居民憑藉宅基地資源,充分享受了城市資源要素集聚產生的溢價,已享有一定的固定收益。當然,政府、集體、個人各自分擔多少,要採取平等協商的方式來界定。
深化改革要敢於碰硬骨頭,城中村治理正屬此列。我們期待大源村的改革試點向縱深推進,爲廣州城中村治理探索經驗。