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4月4日,浙江奉化發生塌樓事件,致1死6傷,又一次將中國建築的質量問題推上輿論尖峯。
據時代週報記者瞭解,垮塌樓房房齡僅20年,早在2013年12月就被鑑定爲C級危房。但由於維修改造費用高達450萬元,住戶不接受,因而一再延誤“治療”,終釀慘劇。
近年來,中國上世紀八九十年代建設的樓房頻頻成爲事故主角,這一現實的背後,凸顯了巨大隱憂:我國建築的實際壽命,與設計目標有着相當大的距離。
2010年,住建部一位負責人稱,我國部分新建建築壽命“只能持續25—30年”。而據我國《民用建築設計通則》,一般性建築的耐久年限爲50—100年。
日前,住建部啓動對全國老樓危樓的安全排查工作。但衆多觀察人士表示,要避免更多悲劇發生,除了政府普查、統一翻修,追責開發商,更應該激活用於維修房屋的公共維修基金。
統計數據顯示,全國各地繳存的公共維修資金總額已超過萬億元,但使用率卻不足百分之一,常年處於“休眠”之中。問題是,啓動這筆資金所需的條件苛刻,程序繁瑣,遠非一般人能想象。
專家呼籲,公共維修基金的管理使用模式亟待改革。
萬億資金“休眠”
公共維修基金,也稱“住宅專項維修資金”,是住宅樓房的公共部位和共用設施、設備的維修養護基金,被形象地稱爲房屋的“養老金”、“醫療保險金”、“看病錢”。
我國的公共維修基金制度始於1998年,時年,建設部、財政部發布了《住宅共用部位共用設施設備維修基金管理辦法》(下稱“《辦法》”),規定“商品住房在銷售時,購房者與售房單位應當簽訂有關維修基金繳交約定”。
該項資金開始爲非強制性繳納,到2004年演變爲房屋辦理產權證時必須繳納的費用之一。其繳納標準也先後進行了兩次演變:1999年起,購房者按購房款2%—3%的比例繳交;2008年2月,該標準被修改爲“按當地住宅建築安裝工程造價的5%—8%繳交”。
16年來,全國各地依據原建設部的《辦法》,相繼出臺了各城市公共維修基金歸集、管理、使用的實施細則。然而,至今尚未建立起對公共維修基金的統計監測系統。住建部有關人士因此在接受時代週報記者諮詢時表示,對該項資金的全國歸集總量目前並不掌握。
不過據媒體報道,浙江大學博士楊天保曾估測,我國目前有660個城市,即便按照每個城市10億元的平均房屋維修資金沉澱計算,總額已超過6600億元。而北京、上海、廣州、南京、杭州等一、二線城市的房屋維修資金數量巨大,由此推斷,我國公共維修基金達到上萬億元。
2013年8月,央視《焦點訪談》亦披露,全國公共維修基金已超萬億元,但使用率極低,“不足1%”。
公開統計數據顯示:截至2013年7月,北京市繳存公共維修基金348.1億元,使用5.38億元,而2005年8月之前尚未動用分文;截至2012年10月,廣州市繳存約81億元、使用8000萬元,使用率0.99%;截至2012年1月,天津市繳存145.4億元,使用僅7753.5萬元,使用率0.53%。
來自山東省住建廳房產處的公開消息稱,該省公共維修基金使用率普遍較低,全省部分城市甚至從未使用過。2012年該省調查的165個需要維修的住宅項目中,只有9個成功直接申請到公共維修基金。
公共維修基金使用率低,造成了大量資金“休眠”。我國多數地區目前並未明確規定公共維修基金保值增值的義務和責任,導致大多數城市的公共維修基金收益率低於一年期銀行的存款利率。據時代週報記者瞭解,這筆巨資目前幾乎都停留在各地銀行的“活期賬戶”中。
據山東省的官方消息,當前該省各市的公共維修基金的存儲,多數是活期存款或活期與1年定期相結合的方式,平均年收益率不到2%,個別城市甚至不足0.5%。
新加坡國際大學客座教授鄭偉軍曾用“跑不贏‘通脹率,抵不了‘維修費’”來描述中國多個城市的公共維修基金的尷尬。“對於普通業主而言,上萬億的資金都是停留在活期賬戶中,只能爲銀行提供‘存貸比’服務,無法給出資方帶來相應的收益,無論如何都是不公平的。”
審批流程繁瑣
在海量公共維修基金“休眠”的另一面,是業主們渴望支用維修金,卻遭遇種種“阻撓”的無奈。
這筆沉睡的資金爲何難以喚醒?“這實際上是制度設計造成的桎梏。”重慶西南大學教授邱道持接受時代週報記者採訪時稱。邱曾任重慶市國土房管局副局長。
按照國家相關法律規定,公共維修基金專門用於小區公共設施的維修,歸全體業主共有。小區沒有成立業主委員會(下稱“業委會”)的,由物業公司暫時代管,原則上不能動用;成立業委會後,則由之接管。
公共維修基金的提取程序一般爲:小區公共設施發生損毀後,由業主向業委會提出申請,後者徵得小區2/3以上業主的同意後申請使用;通過房產行政管理部門審覈後,會同專業工程人員和物業現場查勘認證,符合規定後安排維修;維修結束後,由基金管理中心、物業和業主代表三方查勘驗收,維修單位上報費用明細,基金管理中心審定後,由業主委員會蓋章認可,公共維修基金最終才能被動用。
邱道持指出,公共維修基金的提取,首先面臨的是簽字難。
《物權法》第76條規定,“籌集和使用建築物及其附屬設施的維修資金,應當經專有部分佔建築物總面積2/3以上的業主且佔總人數2/3以上的業主同意”。
這一“雙2/3”的特別多數表決原則,目的在於保障公共維修基金專款專用。但在多地實踐案例中,由於共識難以達成,這一“安全鎖”反而成了“攔路虎”。
北京市物業協會祕書長宋寶程對此感觸頗深:“業主們對建築物共有部分承擔義務的意識欠缺,‘事不關己、高高掛起’現象較突出。還有部分業主對維修金存在‘惜用’意識,再加上對物業公司不信任,要想完成‘雙2/3’簽字太難!”
其次是審批流程繁瑣。在2/3業主同意的基本條件達到後,還要經過鑑定、審價、數據整理、數據關聯、維修、竣工驗收、申請、審批和付款九個步驟,才能拿到申請資金。
以北京金港國際小區爲例,“公共維修基金是多頭管理,這些步驟先後到區房管局、市房屋安全鑑定總站、審計單位等多個部門辦理。”該小區業委會主任於志紅稱,一圈走下來就得一年多,之前做的預算到批下來時,因物價、人工費上漲早已不夠用了。
這樣繁瑣的流程,能走到最後並申請成功,無疑需要極強的耐心。據北京豐臺區芳古園小區物管公司人員賈紅霄介紹,2012年對芳古園二區的電梯維修,申用維修基金歷經一番曲折—“徵得2/3以上業主同意花了2個月,主管部門審批使用申請4個多月,拿到維修基金又用了半年”。
如北京芳古園小區這般幸運的並不多。邱道持表示,部分地區相關法規實施不嚴,一些較舊的小區建成時相關規定還不完善,造成業委會機構不完善,住戶繳納維修基金參差不齊,維修金賬戶無款現象普遍,維修金的申請使用就成功不了。
《中國青年報》社會調查中心2013年12月所做的一項調查顯示,僅5.9%的受訪者確認自己所在小區用過公共維修基金,71.3%的受訪者表示“沒用過”。
現實中,公共維修基金的使用率低,大量資金沉澱,資金管理部門又很少主動及時向業主告知賬目信息,這種不透明讓人打起了這筆鉅額資金的算盤,挪用、濫用情況頻現。
據媒體報道,南京市的一個小區,曾有近300萬元的公共維修基金利息被當地住建部門挪作他用。
2006年10月,廣州一筆250萬元的房屋維修基金不翼而飛,業主們發起一場規模浩大的追討活動;此後,60個小區業委會聯合追討,發現維修基金總額達60餘億元。
2007年,上海查處了房屋維修基金涉嫌違規炒股事件,市值近8億元。
2009年,北京市住房資金管理中心礦務局分中心原主任範子林挪用400萬元公共維修基金炒股,獲刑16年。
讓死錢變活錢
“我國城市大量住宅進入15年維修高峯期後,小區申請動用公共維修基金的情況會越來越多。”在中國人民大學制度分析與公共政策研究中心研究員舒可心看來,公共維修基金管理使用的改革應放在更加註重管理主體、提升透明度等方面,以探索更合理的管理模式,來規範住房維修基金的使用。
事實上,爲了更好地“喚醒”公共維修基金,我國多地已在積極探索,試點“急救”方案,開設“綠色”通道,縮短審批流程。
濟南等地探索推行業主表決電子投票系統,以破解“雙2/3”決策困局。在濟南的一些小區,遇有公共事務需要表決,業主便會收到短信,可通過手機、網絡投票,投票數據直傳管理部門,提高了業主的投票率。
浙江省出臺的新規則實行“倒1/3”表決模式:公共維修方案公示以後,只要反對的業主不超過1/3就算通過。
青島市則規定,市民已購買產權的房屋,在動用房屋維修基金時並不需要所有鄰居簽字。進行預算後開始公示,如果沒有居民提出異議或者異議不成立則可使用。
北京市建委更是推出6項措施,因暴雨而漏雨嚴重的小區,可緊急啓用公共維修基金,而無需經過2/3以上業主同意。
天津制定了《天津市房屋應急解危專項資金管理辦法》,以應對突發事故。
針對公共維修基金管理中存在的未繳缺口,鄭州市已在部分老舊小區試點補建維修基金制度。
但也有評論認爲,上述新做法只是形式變化,並存在和現行法規相牴觸的嫌疑。而且,也可能陷入集體行動困境。比如作爲公共部位的樓頂漏水了,短期內的直接受損者只有兩三戶,但1/3以上的業主反對動用維修金,也沒辦法。
問題的癥結其實是,維修是一種經常行爲,且往往要應對迫在眉睫的損害,每次都通過表決來決策是行不通的,應該集中決策。但公共維修基金是業主分散繳納的,只能通過“委託-代理”機制來解決其管理問題。
那麼,誰應該是管理的主體?
當前公共維修基金是由政府主管部門管理的,但法律上並沒有確定政府部門就是受委託人。而且維修基金是強制徵收的,不符合“委託-代理”的自願性質。因爲小區的公共部位損害並不影響政府部門利益,所以後者沒有使用這筆錢來解決問題的動力。這就導致問題久拖不決,而且還存在嚴重的侵佔、挪用風險。
北京大學法學院房地產法研究中心主任樓建波認爲,公共維修基金是業主繳納並預期爲業主所用的,所以從產權角度來說,業委會作爲管理者是最名正言順的。
在國際上,業委會管理維修基金已成爲通行方式。我國現在的問題是,業委會機制很不完善,很多小區都沒有,其法律地位和責任也不明確,所以不能急於求成。
樓建波建議,我國目前擁有的第一批公共維修基金使用完後,宜逐步改爲由業委會按年度收繳,每年由業委會作出收支規劃並予以實施,逐漸解決資金的安全性和保值增值問題。
在公共維修基金的保值增值方面,美國採取了市場化操作。業主繳納的公共維修基金由基金公司負責管理,如果房屋需要維修,就由物業公司報到基金公司,後者到市場上尋找維修公司進行維修。資金閒置期,在留足15%的資金後,可以借支的方式借給世界銀行等大銀行,銀行要付給基金公司利息。
爲此,中投顧問產業研究部經理郭凡禮建議,我國各省市可以統籌公共維修基金賬戶,將資本集中託管,提高資金增值收益率,以面對即將到來的資金使用潮。
比如,允許公共維修基金的結餘資金進入低風險信託、優質公租房等政府主導項目;開展業主參與分紅等試點,以增加收益、盤活存量;此外,還可以採取部分基金定期存儲以及招投標引入銀行競爭機制的方式,提高資金的增值收益。