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寸土寸金的上海用地竟是粗放的。針對上海建設用地規模趨於極限,用地特別是工業用地存在的粗放利用現象,上海市工商聯在日前召開的上海市政協第十二屆二次會議大會發言中建議:要提升土地集約節約利用水平,以促進上海產業結構轉型升級。
上海市工商聯認爲,上海土地粗放利用具體表現在三個方面:
首先,建設用地規模趨於極限,且粗放特徵顯著。從建設用地規模總量看,當前上海建設用地已達3070平方公里,佔陸域面積比重爲45.7%。根據土地利用總體規劃,至2020年上海建設用地總規模爲3226平方公里,佔陸域面積的比重將達到48%,建設用地總量趨於極限規模。與此相比,國外大都市建設用地佔城市陸域面積的比重一般都保持在20%-30%的水平。從人均建設用地水平看,上海目前爲122平方米,遠高於發達國家城市人均82.4平方米和發展中國家城市人均83.3平方米的水平,也高於國際大都市的水平,反映出粗放利用的明顯特徵。
其次,建設用地結構中工業用地比例偏高。上海建設用地中,工業用地佔比達29%,與國外綜合性城市工業用地平均佔比15%-17%相比,明顯偏高。上海中心城區還存在大量工業用地性質的老廠房、老倉庫;而倫敦、紐約、東京等國際大都市的工業用地佔建設用地比重一般在5%以下,上海與之相比差距更大,這與上海“四個中心”的發展定位明顯不符。近10年來工業用地佔年供地總量比重始終在50%左右,給整個城市的生態環境建設帶來嚴峻挑戰。
第三,工業用地產出效率相對較低。2000-2009年的10年間,上海建設用地產出效率年均增長率爲8.3%,而同期工業用地年均增長率僅爲6.5%。2000年時,商服用地的產出效率是工業用地的1.37倍,到2009年則增加到1.74倍,表明商服用地的產出效率不僅高於工業用地,而且其增長率也高於工業用地。與此同時,工業用地產出效率的提升主要是靠資本投入而非創新水平的提升。自2000年以來的10年間,上海工業用地的投資強度年均增長4.6%,表明工業土地產出效率增長中的70%以上由投資拉動。
上海市工商聯表示,目前上海土地粗放開發的弊端已開始逐漸顯現:一方面,土地開發強度已接近極限;另一方面,工業土地閒置或粗放利用現象比比皆是。面對土地資源硬約束與大量工業用地閒置之間的矛盾,必須通過優化建設用地結構、加快土地二次開發和創新土地使用制度等方式來提升土地的集約節約利用水平,逐步緩解上海建設用地緊張局面,實現上海未來的可持續發展。
爲此上海市工商聯建議:
第一,加快產業結構調整,優化建設用地結構。從長遠來看,產業結構優化是經濟增長的核心,土地二次開發的目的就是讓優質項目儘快落地,保證經濟、社會的可持續發展。因此,優化建設用地結構:一要加快產業結構調整,使產業用地政策與上海市產業發展導向高度匹配。中心城區應優先發展現代服務業,而郊區工業用地需優先保證先進製造業及高新技術產業發展;二要堅持“產業集中、用地集中”原則,優化產業佈局。加大市域範圍內零星、低效工業點向該市統一認定的“104個產業區塊”集聚力度;三要研究產業結構調整、產業轉移動向,建立覆蓋上海市各行業的集約節約用地標準體系。
第二,加快土地二次開發,提高地均產出效益。可以借鑑發達國家分別採用“土地重整制度”和“精明增長戰略”應對土地緊缺的經驗,加快工業土地二次開發,盤活存量,提高質量。通過合理分配土地用途轉型所帶來的“紅利”,鼓勵現有的二產用地向三產用地轉型。利用稅收調節手段,促進企業部分存量與閒置土地入市,從而增加建設用地的供應途徑。
第三,創新土地使用制度,完善城市用地模式。希望在現有“兩規合一”基礎上,加快推進城市規劃、土地規劃和產業規劃“三規合一”。提高對用地項目的全程監管,推進土地利用績效評估工作。以高密度集約型開發模式爲導向,研究出臺地方性法規,適度突破國家及地方對建設用地尤其是工業倉儲用地建築容積率上限規定,在大的區域範圍內對容積率進行總體控制並允許不同地塊的容積率相互調劑。同時,適當放寬郊區新城建設的容積率限制,提高產業和人口集聚度,促進其向SCBD發展。在有關政策制定和執行中,確保民營企業與其他所有制企業平等對待。