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□陳曉芳
《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出建立城鄉統一的建設用地市場,“保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,探索農民增加財產性收入渠道”。這無疑是令人振奮的消息。
我國物權法雖然確認了宅基地使用權的用益物權性質,但圍繞是否應允許宅基地入市,由於爭議較大,物權法最終採取了迴避態度。該法第152條僅明確了農戶對宅基地的權利是“佔用和使用”,沒有提及“收益”,同時在第153條採用了設定引用性法條的立法技術,規定“宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規定”。
如果僅從土地管理法來看,我們找不到關於禁止農民向本集體經濟組織以外的他人轉讓宅基地上的住房的規定。但自1999年以來,以國務院辦公廳《關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》爲代表的一系列政策性規定,則對宅基地使用權及其上住房的轉讓作出了明確限制,從不同角度將宅基地使用權和宅基地上房屋的取得和受讓對象限定爲本集體成員之內的農民,禁止將宅基地上房屋出售給非本集體成員尤其是城鎮居民。加上土地管理法規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地,在一般情況下,符合宅基地使用權分配條件的農戶自然會傾向於通過申請無償取得一處新宅基地蓋新房,而不會掏腰包去購買一所舊房以取得宅基地使用權。這樣一來,潛在的購買人的範圍是極其有限的,宅基地使用權因此成爲了不可交易的靜態財產。
由於“房地一體”的現實,禁止宅基地入市其實就是變相禁止了宅基地之上的房屋的自由交易,而房屋歷來就是農民的私產,限制宅基地交易嚴重影響農民對私有房屋的財產權利。在農村中,不少宅基地及其上的房屋屬於“祖產”和“老宅”,是農民祖祖輩輩輩繼承下來的,農民對宅基地和房屋均擁有所有權。只是在人民公社時期中央下發《農村人民公社條例修正草案》(學界通稱爲“六十條”),規定宅基地由農民集體所有,農民對宅基地的所有權才變成了使用權。
目前來看,反對宅基地直接入市的理由主要是出於保護耕地的考慮。由於農民對宅基地使用權的初始取得是無償的,且沒有期限限制,有人擔心一旦允許其入市,交易的自由性顯化了宅基地的財產價值,巨大的級差地租容易刺激農民濫佔耕地,將其變爲宅基地進行轉讓。
其實,這種現象可以通過以下途徑解決:一是加強土地的用途管制,嚴格遵循土地利用總體規劃和土地利用年度計劃,以農地轉用指標控制建設用地的供應總量,同時加強對宅基地的審批分配管理;二是可以考慮對超標宅基地收取一定的資源稅。農戶轉讓宅基地時,因超標所獲得的出讓金,集體有權按比例分成。同時,應繼續堅持“一戶一宅”規定,農民在出賣、出租房屋後,無權再重新申請宅基地。
鑑於各地情況不同,宅基地入市方式,法律應允許多樣化的選擇,比如一對一,多對一等方式。所謂一對一的方式,是指單個農戶將宅基地使用權供應給建設用地一級市場,通過出讓、出租等方式將宅基地使用權讓渡給他人,不論後者是否爲本農民集體經濟組織成員。這種方式多用於受讓人對土地面積的需求較小的情況,如在宅基地上修建自住或經營性的房屋。所謂多對一的方式,是指多家農戶聯合起來或由農民集體組織出面,通過對宅基地的統一整理及農戶的集中居住,將節省下來的宅基地供應給市場,獲得的土地出讓金又可用於支付土地整理及農民集中居住區的房屋建設,這種方式克服了因宅基地位置分散、難以滿足市場對成片、面積較大的建設用地需求的缺陷。
我們應看到,“地大房差,貨幣收入低”仍是目前我國不少農民生活的寫照。有農民曾感慨說,現在是“城裏的房子買不起,鄉下的房子賣不掉”。這些大量沉睡的資本因爲禁止交易而無法顯化其財產價值。尤其對於那些在城市化大潮中準備向城鎮遷移的農民來說,如果限制他們將房產(包括房屋和宅基地)向非集體成員轉讓,將影響他們取得進入城市安身立業的最低資本,從而阻礙人口城市化進程。
解決問題的關鍵並不在於對宅基地入市的管制,而在於讓各種資源的價值在市場上充分體現,讓價格和收益去影響人們的行爲,從而實現“賦予農民更多財產權利”的目標。