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作者:山東大學經濟研究院院長
租稅替代原理否認了地方政府的所謂“共識”
幾乎所有的地方政府官員都有如此的共識:本地房地產價格上漲有利於拉動本地區GDP、增加就業等,特別是有利於增加地方的財政收入。因此,對中央政府以抑制房地產價格上漲爲目標的宏觀調控政策,地方政府往往很難積極主動地配合和執行。
然而,經濟發展有其內在規律,在資源稟賦一定的前提下,由於不同產業的發展存在着替代關係,因而政府的不同收入來源也存在着替代關係。爲了分析方便,我們可以把政府來自房地產的各種收入統稱爲“租”,來自其他行業的各種收入統稱爲“稅”。實際上,“租”與“稅”存在着替代關係,筆者稱之爲“租稅替代”原理,即在土地資源給定的前提下,政府要獲得來自高房價即房地產業發展所產生的“租”,就必須相應地犧牲來自於其他行業的“稅”。“租稅替代”在量上可能有差異:在一定條件下是“租稅等價替代”,這時的“租稅替代”原理也可以稱爲“租稅等價”原理;而在另一些條件下,“租稅替代”不一定完全等價,即增加的“租”不一定等於減少的“稅”。
在長期內,在土地資源給定的前提下,對於地方政府財政收入而言,由房價上漲所帶來的租金收入上升將會導致稅收收入相同幅度的下降,分稅制的財政體制意味着稅收下降的部分損失將由中央政府承擔,地方政府也要承擔部分代價。在短期內,地方政府依然會因爲房價上漲損失一定的稅收收入,因爲高房價必將一方面提高本地區居民的生活成本,從而提高工資成本,另一方面提高所有企業活動和商務活動的成本(房租或購房成本),這些成本的上升將降低企業的當期利潤,進而導致企業納稅額的減少。
長期分析與短期分析的唯一差異在於,因當期房價上漲所導致的稅收損失不一定只體現在當期,很可能會在長期內持續存在。可見,無論長期還是短期,由於土地租金收入上升必然導致企業稅收的下降,因此,推高房地產價格並不能提高地方政府的總收入,房價上漲對地方政府收入肯定存在負面影響。
筆者依據國家統計局1998年—2008年的工業企業調查數據所進行的實證分析結果,也強有力地支持了“租稅替代”原理:房地產價格提高,企業上繳的稅收便降低,房地產價格上升一倍,企業總稅收佔工業總資產的比重下降5個百分點,企業增值稅、所得稅、主營業務稅金及附加佔工業總資產的比重分別下降3.1、1和0.8個百分點。這說明,如果政府通過推高房價獲取更高的土地租金收入,必然導致企業稅收收入的下降,“租稅替代”機制意味着房地產價格上漲並不能導致政府租稅總收入的上升。
伴隨着高房價的房地產發展到底在多大程度上推動了GDP增長?人們往往相信“高房價—房地產快速發展—GDP高速增長”的“邏輯”,好像也有高房價地區GDP具有較高增長速度的“事實”。但現實是:在資源總量一定的情況下,房地產業佔用資源太多,必然擠佔其他產業所需資源,從而影響其他行業的發展。更何況,高房價到底促進還是抑制了GDP增長,現有研究還沒有給出確定的結論。有些地區經濟增長速度很快,恰好同期房價上漲也快,人們以爲是高房價拉動了房地產業從而拉動了經濟增長,但很可能是假如房價沒那麼高,經濟增長會更快。目前已有一些數據證明,很多房價高的地區並非GDP增長快的地區,很可能是過高的房價抑制了其GDP總量的增長,只是這種抑制作用到底有多大,還很難測算出來,這是值得進一步研究的問題。
高地價和高房價地區,由於高土地成本、高商務成本和高生活成本,其招商引資必然受到影響,既會影響新的、潛在的投資進入,又可能導致已經進入的投資者撤資或減少追加投資。特別是存在國家間和地區間競爭的情況下,地方政府爲了本地區GDP增長和業績,很重視招商引資,往往實施各種優惠政策吸引投資,主要是廉價甚至免費提供大量投資建廠的土地(工業和商業用地)、減免稅或變相減免稅等。各地區惡性競爭的結果是:一方面,在獲得GDP增長的同時,招商引資成本大幅度提高而得到的實惠卻不多;另一方面,政府因爲高房價、高地價而多收入的“租”,又因爲必須廉價或免費提供土地、減免“稅”而送出去了。如果政府強行低價徵用居民土地,又需要冒政治風險。這其實也是“租稅替代”原理在發生作用。
高房價地區,一定程度上還會影響優秀人才的彙集和城市化。我們看到:一些地理位置較好的地區,例如距離大城市不遠的地區或城市周圍的小鎮,開始有房價低、生活還算方便的優勢,一些優秀人才樂意前去購房、定居,甚至創業。可是,由於房地產價格的快速上漲,這些地區很快失去這些優勢。由於喪失了對人才和投資的吸引力,最終會使這些地區的城市化和工業化減速。
爲什麼地方政府傾向於推動房地產價格上漲
爲什麼高地價、高房價和房地產的片面發展對地區經濟有上述不利影響,地方政府還是熱衷於積極助推房地產業及其高價格呢?筆者認爲這主要歸因於現行的財政體制,表現爲兩個方面:
第一,中央與地方現行的財政分權體制。近年來,財稅體制改革導致地方政府支持本地企業發展的積極性相對下降,反而更加熱衷於通過推動城市化來提高政府的土地收入。爲什麼財政分權下,地方政府如此熱衷於房地產業的發展?因爲在現行分稅制背景下,與企業相關的大部分稅收需要上繳中央政府(75%的增值稅和60%的企業所得稅由中央政府獲得),與土地相關的“租”的收入則絕大部分歸於地方財政。不僅在預算內收入中,建築業和房地產業的營業稅、所得稅及耕地佔用稅等都由地方財政享有,作爲預算外收入的土地出讓金更是地方財政收入最重要的來源,相當多的地區的土地收入佔其預算外收入的60%—80%。而且,土地出讓金作爲預算外收入,地方政府在使用時具有更加自由的支配權。在這樣的激勵機制下,地方政府就有了很強的動力去推高房價以獲取更高的土地收入。儘管政府收入的“租稅等價”原理在長期內成立,但如果租的收益主要由地方政府獲得,而由此帶來的稅收損失主要由中央政府承擔時,地方政府就有不斷推高住房價格以提高來自租金的收入的動力。
第二,地租收入的短期性甚至一次性,導致有任期限制從而有短期行爲傾向的地方政府官員偏好從房地產特別是土地租金中獲得財政收入,因爲這樣的收入既快又多。地價和房價越高,短期內地方財政收入越多,至於未來沒有土地怎麼辦,就不是其重點關心的問題了。所以,儘管長期內“租稅等價”成立,但由於在短期內租的收益可能大於稅收的損失,具有任期限制的政府官員有以損失未來稅收爲代價來提高其任期內地租收入的動力。
另一個導致政府熱衷於房地產發展的原因與官員的業績考覈制度有關。現有的政績考覈不僅有片面追求GDP增長、重視招商引資的傾向,而且還不考覈提高GDP和招商引資的代價,不考覈財政收入的支出範圍和質量(退稅、免稅、無償或廉價提供土地等於放棄一部分租),這就導致:通過短期內增加房地產的租而增加財政收入是政績,短期內房地產業增長導致GDP增長是政績,通過優惠政策(更多的財政支出,實際上是減少了財政收入)來增加招商引資還是政績。從這個角度而言,地方政府偏好租從而偏好擡高地價和房價而不顧其他方面,也是其應對現有業績考覈制度的理性行爲。
建議
第一,政府不應幻想通過刺激房地產片面發展來獲得更多的財政收入和拉動經濟增長。不僅因爲“租”和“稅”存在替代關係,而且,政府和整個國民經濟可能會付出超出財政收入的代價。日本曾經的高房價帶給了它什麼呢?美國政府想依靠金融手段刺激房地產業發展從而刺激經濟發展和政府財政收入增加,最後不是付出金融危機的代價嗎?
第二,改革財政體制,調整中央與地方的財政分權關係,在科學研究的基礎上,尋求中央地方財政收入的分配比例和稅源結構,同時改變財政支出的軟預算狀況並相應調整財政職能,改變地方財政對房地產的高度依賴狀況。
第三,優化政績考覈體系,依靠制度來約束地方政府官員的短期行爲。
第四,房地產宏觀調控政策應考慮到“租稅替代”機制的作用。宏觀調控的目標是房地產價格穩定和房地產行業健康發展,而不是價格在短期內的大幅下降。如果短期內房地產價格猛跌,房地產業可能因此陷入困境,導致國民經濟的不良連鎖反應,地方財政也將在短期內受到嚴重影響。作爲地方政府,在財政支出具有剛性的情況下,可能就會增加其他方面的稅收或者要求中央政府增加財政的轉移支付或者爲其債務買單,最後都要落實爲增加稅收。也就是說,在來自房地產的“租”突然大幅度減少而支出不可能大幅度減少的情況下,會加大其他領域的“稅”,從而加大其他企業和百姓的負擔。而且,短期內房地產價格猛跌,很可能導致大量中小房地產企業破產,從而導致房地產業高度壟斷局面的形成,對整個國民經濟、中央及地方政府、企業、居民都是不利的。
(作者系山東大學經濟研究院院長)