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城市羣建設是現代城市發展和完善功能的大趨勢,也是發達國家城市化發展的重要經驗。但是,任何城市羣的建設都必須符合經濟發展和產業佈局的客觀要求,強制性地在某一區域搞規模化建設,或拉郎配式地組建城市羣,都會產生一系列不良後果,並導致資源的破壞和浪費。
我國城市羣發展的類型和功能定位
城市羣是一個區域性產業關聯和城市互補的羣體概念,嚴格講城市羣一般是以中心城市爲龍頭,以產業輻射和關聯爲紐帶,以產業鏈延伸爲通道,以物流、資金流、科技流、人流爲內容的城市組合羣體。比如美國大華盛頓的城市羣,就是以華盛頓爲政治中心,以周邊服務業、金融業爲主體的城市羣組建的,其城市分工明確,產業互補突出,各類經濟要素流動順暢,對外輻射性強,對內集中性高。發達國家進入工業化後期階段後,城市羣的建設普遍體現在城市功能互補、人口分佈優化,產業配置密切,主導產業的聚集度高度集中,輔助產業對主導產業的依存不斷提高。
國際經驗表明,城市羣建設是工業化和工業文明高度發展的產物,而不是單純的行政性規劃的結果。相對而言,我國城市羣建設雖然如火如荼,但主要是政府幹預和政府主導,仍未擺脫單純地做大的傳統模式。由此,在我國目前城市羣的建設中,地理範疇的城市羣雖然已經存在,但經濟功能合理配置的城市羣卻非常少。
從現狀看,我國城市羣的發展大致有以下幾類:
一是政府引導類的城市圈。從城市圈規劃的主導驅動劃分,政府引導或政府幹預形成的城市圈,主要體現爲政府直接主導或強制參與城市羣的建設,包括城市規劃、產業佈局、交通佈網、城市功能定位等,均以政府的規劃爲基礎。這類城市羣的建設,優勢是有國家或地方政府的財政支持,有重大產業項目的參與,有通盤規劃的整體性,有較好的政策扶持。二是市場導向型的城市羣。三是主導產業輻射帶動的城市圈。在我國,重大產業帶動的城市很多,如攀枝花、鞍山、大慶等。
城市羣建設與產業佈局的聯動
從我國現有城市羣的類型可以看出,城市羣的形成和建設,有其自身的規律和前提條件,違背規律和缺少必需的前提條件,城市羣建設均可能導致出現各種經濟發展與產業發展失衡的問題。
我國城市羣發展的速度,要充分考慮到我國工業化、城市化、服務業的配置關係。工業化和城市化早已被認定是不可分割的孿生關係,但工業化和城市羣的形成要比單一城市的城市化率的上升複雜得多。上世紀80年代蘇南由農村集體經濟演變、改制形成的工業羣,是蘇南城市羣形成的最主要推動力。從工業演進看,蘇南工業企業羣到產業羣的形成,不僅拉昇了工業整體規模和優化了產業分工,更重要的是拉動了生產型服務業的增長,而正是生產型服務業的不斷健全,使蘇南城市羣內產業的關聯性、流動性不斷強化,並最終實現了工業化率與服務業化率的雙提高,帶動城市化率的整體提高。
由此可見,城市羣的建設,必須要科學地認識一個區域工業化的進程,特別是工業化進程所處的階段。其中,在發達國家全面進入後工業時代,分析城市化與工業化的關係,必須跳出傳統的分析方法,即以美元計算的人均GDP,而是要結合我國工業超高速發展,GDP增長的現狀,判定工業化對城市化及城市羣體發展的要求,或者講是判定城市化或城市羣體對工業化增長的承載能力。
目前,我國城市羣建設普遍存在的問題是追求規模,城市羣的一級城市均以非農人口300萬至500萬爲目標,二級城市規劃的城市人口要超百萬,三級城市要超30萬。大部分城市“十二五”規劃的城市化率要達到55%至60%,工業化率達到55%,而對小城鎮建設以及以小城鎮消化農業人口的真正關注很少。這種思維已嚴重違背了我國的國情,僅體現了一些地方政府盲目好大喜功行爲。城市不斷以開發區、新技術園區、產業園等名義快速圈地擴地,大規模的基本農田被佔用,而所謂的產業園區實際被撂荒。爲了提高工業化率,以項目經濟爲主導的發展方式捆綁着土地財政,嚴重忽視產業佈局和分工,以及區域內的產業定位和城市定位。由此,城市羣長遠的功能體系被地方政府的短期行爲所破壞,城市化率成爲地方盲目提高工業化率的藉口。
服務業是支撐未來城市羣建設的基本條件
服務業的健全和發展,不僅在單一的城市經濟體中有重要的作用,在城市羣的建設中,更起到不可缺少的紐帶作用,是經濟要素快速流動的基本前提。
一、生產型服務業在城市羣建設中的作用。城市工業的升級和產業細分,要求爲生產服務的輔助體系逐步實現專業化、流程化、信息化和智能化,其包括運輸、倉儲、物流配送、產品檢驗防疫、法律與會計支持、財務和金融結算中心、勞動力市場、廣告與策劃等。
生產型服務業在我國“十二五”規劃中,被列爲新型服務業,它表明我國工業化的發展已進入必須依靠新型服務業實現升級的階段,而城市作爲工業化的載體,生產型服務業的建立更爲重要。在城市羣建設中,生產型服務業遠比單一城市更容易做到科學佈局和分工。目前,國內許多城市均把生產型服務業作爲戰略性產業,但是,在制定規劃中,往往僅從工業發展的角度規劃生產型服務業,而忽視了城市是生產型服務業的重要載體,因此,規劃的可操作性不強。
二、非生產型服務業在城市羣建設中的作用。非生產型服務業主要是指城市的商品零售、批發、公共服務產品等,它在城市和城市羣建設中,代表着“城市消費流動性”的等級。比如,北京的王府井、前門、西單,上海的南京路、淮海路,80%以上的商品賣給外來流動人口,也就是說,非生產型服務業所體現的要素流動,不僅僅是城市進出的商品,更重要的是人的流動。因此,今天評價一個城市市場的活躍度,首先要看它的“流動性”,特別是在城市羣發展中,城市羣內部,以及城市羣與外部區域的“流動性”,直接決定城市和城市羣的經濟價值和城市地位。
三、服務業的產業鏈建設問題。城市羣內部服務鏈的建設,是城市羣產業佈局和產業關聯度決定的。服務業與工業生產一樣,在現代城市運行體系中,其產業鏈的層次、分工、標準化、流程化日趨顯著。現在,我國商業發達的大城市,服務業的產業鏈均與服務佈局緊密地聯繫在一起,並在周邊城市羣中形成網絡分佈,其中生產型服務業在城鄉結合部區域的產業鏈分工最爲突出,比如傢俱銷售、配送,五金產品的批發和定製。而在城市新型製造業中,服務業的產業鏈更需要合理配置。在城市羣中,倉儲集散地、專業物流聚集區、中心信息樞紐、金融結算的等級劃分和數據託管服務等,都需要按照產業鏈的層次優先規劃。
可以看出,現代城市羣將是一個完整的集生產、服務、信息流動、技術傳遞、生產和非生產性資源優化組合的大系統,也可以稱之爲大產業鏈和大價值的組合。我國經濟經過30多年的快速發展,目前正處於調結構和轉變發展方式階段,在增長方式升級的時期,系統地將城市化、工業化和新型服務業作爲一個整體的社會經濟要素圈來分析,對解決當前城市羣建設中出現的各種問題,是一個迫切需要解決的大問題。
當前,城市羣建設應注意以下幾點:
一是要加強城市規劃的立法制度,強化城市羣建設中、長期發展。城市羣的規劃要儘快在土地使用、城市規模、人口數量、產業佈局等方面立法,做到規劃有法可依,以此逐步消除地方政府的短期行爲。
二是城市羣規劃必須以產業佈局的優化爲前提。在地方政府仍以GDP經濟爲主導的背景下,城市羣的規劃必須按照國家整體的產業分工和佈局進行,特別是國家“十二五”規劃所涉及的七大戰略型產業,在各地要嚴格把關和審批,不能打着發展戰略新興產業,盲目擴大城市建設用地。
三是合理控制城市規模,嚴格控制土地超標使用。在城市羣建設的主導思想上,要強化中心城市、二三級城市、小城鎮、村鎮的合理佈局,嚴格控制中心城市攤大餅式的發展。保護基本耕地,嚴禁糧田上山,果樹下山,破壞城市周邊水系,削山平地的土地開發方式。保護城市羣區域內各級城市間的綠地面積。嚴格控制小城鎮的規模,防止小變中,中變大的變相擴地行爲。
四是強化城市羣建設中的生態環境保護。城市羣的建設必須保護生態環境,防止城市、縣、鄉鎮、村鎮連片開發。工業聚集發展要與環境保護同步進行,防止工業聚集對城市產生的聚集污染副效應。沿海地區要嚴格控制填海造地,礦區要科學解決易塌陷區域的城市建設項目,要把城市羣建設作爲百年、千年工程,而非眼前的形象工程。
(作者單位分別系國家發改委經濟體制與管理研究所、武漢市城市規劃設計研究院)